Bij een effectieve decentralisatie gaat het om maatwerk, integraliteit en slagvaardigheid en uiteindelijk om actief burgerschap. (Fleurke, 1997). De doelen van maatwerk en integraliteit worden in de praktijk vooral vorm gegeven bij het inrichten van de integrale toegang, veelal in de vorm van sociale teams. Mate en tempo van verandering verschillen per gemeente. Dat is te begrijpen, want tegenover de wens voor een nieuw lokaal stelsel staat het gegeven dat gemeenten in hun aard voorzichtige en pragmatische organisaties zijn, met een hoge verantwoordingsplicht en een politieke dimensie.
Er zijn voorzichtige gemeenten die voorrang hebben gegeven aan de transitie. Eerst zorgen dat we de zaken op orde hebben en dan verder kijken. Er zijn voorzichtige veranderaars, die vooral met kleine stappen werken en veel ruimte bieden aan de lokale partners. Ze zijn bijvoorbeeld bezig met een sociaal team als experiment. En er zijn veranderaars. Gemeenten die we typeren als veranderaars hebben een ambitieuze visie geformuleerd op die verandering, experimenteren al langer met een nieuwe werkwijze en inrichting van bijvoorbeeld sociale teams en hebben er nu al meerdere rondlopen. In deze gemeenten geven werkers van sociale teams significant vaker aan dat de gemeente stuurt op maatwerk en integraliteit, zo blijkt uit een enquête onder sociale werkers.
Sneller is niet gelijk aan beter
Voor alle duidelijkheid, meer veranderen wil nog niet zeggen dat een gemeente het op termijn ‘beter’ gaat doen dan een meer voorzichtige gemeente. Er valt veel te zeggen voor een strategie om eerst bij andere gemeenten te kijken wat werkt en wat niet werkt, en dan pas de verandering in te zetten. En het realiseren van de doelen van maatwerk, integraliteit en slagvaardigheid lopen zeker niet een op een met het opzetten van sociale teams. Daar zit onderling ook veel verschil in. Het is relevant zich af te vragen of het instrument sociale teams uiteindelijk wel het wondermiddel voor de transformatie is. Dat weten we namelijk nog niet. Wat we wel zien is dat gemeenten onderling verschillen in het tempo van transformatie.
Ons onderzoek laat zien dat factoren als gemeentegrootte, krimp of percentage ouderen wel van invloed zijn op de wijze waarop gemeenten veranderen (een sociaal team in een kleine gemeente ziet er anders uit dan in een grote gemeente), maar toont geen sterk verband met het tempo van verandering. Vijf andere factoren bleken wel van invloed op het verandertempo.
Overtuigd zijn van noodzaak tot verandering
De transformatie staat of valt met een overtuiging aan de top dat het anders moet. Bij voorzichtige gemeenten zagen we aarzeling of een verandering wel zo snel en sterk moet worden doorgevoerd. Zij vragen zich af of al die integraliteit wel nodig is, plaatsen vraagtekens bij het belang van integrale aanpak gezien de verschillende leeftijdsgroepen die bediend worden in de domeinen Jeugd, werk (20-60+) en Wmo (vooral ouderen). Ze kijken daarbij of ze de bezuinigingen ook kunnen halen door de indicatie zelf te doen en te sturen op de tarieven. De veranderaars daarentegen zien vooral kansen om het anders te organiseren voor hun burgers en gaan daar vol voor. De vereiste bezuinigingen zorgen voor een sterk gevoel van urgentie. De veranderaars hebben dit momentum gebruikt.
Leiderschap met doorzettingsmacht
Gemeentedirecteuren van het sociaal domein bleken een krachtige rol te spelen bij het organiseren van de verandering. Het hielp ook dat ze elkaar regelmatig spraken. We zagen in andere gemeenten dat de trekkers van de verandering lager in de organisatie zaten. Dat kan een verklaring zijn voor een verandering die minder sterk op gang komt. De trekkers missen de macht om verandering door te zetten. Ook wethouders en gemeenteraad spelen een grote rol. Durven ze ambtenaren en maatschappelijke partners de ruimte te geven om risico’s te nemen en fouten te maken?
Bewust sturen op het veranderproces
Veranderen in het sociaal domein is een complex proces waarbij problemen niet duidelijk zijn gedefinieerd, veel partijen betrokken zijn en waarbij geen onmiddellijke oplossingen voorhanden zijn. Om in zo een complexe situatie tot verandering te komen, moet er bewust op het veranderingsproces worden gestuurd. Vragen die hierbij leidend zijn: Hoe krijg ik draagvlak? Hoe zorg ik dat anderen ook overtuigd raken van het belang om het anders te gaan doen? Hoe maak ik de vele veranderingen hanteerbaar? We zien dat in de verandergemeenten bewust aandacht wordt gegeven aan het veranderproces zelf. Er is ruimte voor experimenteren, voor reflectie en feedback en er is sprake van durf om steeds verder te gaan met veranderen - ook als nog niet altijd duidelijk is waar het naartoe leidt.
Delen van visie en veranderprincipes
De belangrijkste veranderprincipes, zoals co-creatie en veel experimenteren, moeten worden benoemd en breed gedeeld binnen de organisatie en met maatschappelijke partners en burgers. Hoe eerder hoe beter, want daaruit ontstaat draagvlak en eigenaarschap. Het participatieve proces vergt extra tijd. Die tijd wordt echter teruggewonnen doordat de veranderingen eerder in de praktijk ‘landen’. We zien bij verandergemeenten dat dit niet hoeft te leiden tot stroperigheid. Er worden soms stevige besluiten genomen, zoals het aanbesteden van sociale teams, maar daarna wordt weer geïnvesteerd in co-creatie en samen met maatschappelijke partners verder ontwikkelen.
Inzetten op verandering binnen de gemeente
Het lijkt vanzelfsprekend, maar de veranderaars laten zien dat de gemeente ook zélf moet veranderen om haar werkwijzen en werkprocessen integraal te maken en om deze beter op elkaar en die van het veld aan te laten sluiten. Alleen bij sommige veranderaar-gemeenten was hiervoor bijvoorbeeld sprake van reorganisatie van het gemeentelijke apparaat.
Rogier den Uyl is directeur van de RadarGroep, bureau voor sociale vraagstukken. Dit artikel is gebaseerd op het rapport ‘Factoren die bijdragen aan het transformeren van het sociaal domein’. Kijk ook op www.radaradvies.nl.
Literatuur
Fleurke, F., R. Hulst & P.J. de Vries (1997). Decentraliseren met beleid, Amsterdam: SDU Uitgevers.
Foto: Twinfieldinternational (Flickr Creative Commons)