De wijkteams en het belang van aandacht – meedoen in Tilburg en Leeuwarden

Zowel Leeuwarden als Tilburg schatten van ongeveer de helft van hun bijstandsgerechtigden in dat ze weinig kans hebben op betaald werk. Deze twee middelgrote steden, beide vier jaar lang bestuurd door centrum-linkse colleges, kiezen voor een activeringsbeleid dat op een belangrijk punt verschilt, en dat is de rol van de wijkteams.

Zowel Leeuwarden als Tilburg schatten van ongeveer de helft van hun bijstandgerechtigden dat ze weinig kans hebben op betaald werk. Deze twee middelgrote steden, beiden vier jaar lang bestuurd door centrum-linkse colleges, kiezen voor een activeringsbeleid dat op een belangrijk punt verschilt, en dat is de rol van de wijkteams.

In beide stadhuizen beginnen ze hun verhaal in 2010, dan zet het Rijk het mes in de reïntegratiebudgetten. Leeuwarden en Tilburg kiezen voor een selectieve aanpak, gericht op maximale uitstroom uit de bijstand, vergelijkbaar met Rotterdam, Amsterdam en Utrecht. Daartoe worden de bijstandsklanten verdeeld in drie groepen: de eerste groep zijn de meest kansrijken die snel aan werk moeten kunnen komen; de tweede groep zijn de mensen die op iets grotere afstand tot werk staan maar met hulp geacht worden een baan te kunnen vinden; de derde groep heeft zo'n grote afstand dat er weinig uitzicht is op werk. Voortaan worden de beperkte reïntegratiemiddelen grotendeels ingezet op de eerste twee groepen, omdat dat het meeste nut heeft.

Het gevolg is dat een grote groep er wat betreft investering van Werk en Inkomen bekaaid vanaf komt. Er zijn voor hen geen klantmanagers meer. In Tilburg gaat dat, op dit moment, om 4000 van de 7400 bijstandsklanten, in Leeuwarden om 3000 van de 6000. Dat betekent niet dat er helemaal geen aandacht is. Bijstandsklanten worden in toenemende mate niet meer alleen als werkzoekenden gezien, participatie kan ook iets anders zijn dan betaald werk, de inspanningen worden gericht op activering.

Activeren is goed, maar dwang werkt niet, vindt Tilburg

In Tilburg is er bij de intake meer aandacht voor de sociale omstandigheden en belemmeringen van de bijstandsaanvragers. Die kunnen vervolgens met hun problemen terecht bij de wijkteams – in Tilburg de Toegang geheten. De wijkteams worden geacht ook oog te hebben voor activering. Alle oude klanten zijn opgeroepen voor zo'n nieuwe 'intake'. Werk en Inkomen heeft vier zogenaamde netwerkconsulenten aangesteld die kunnen bemiddelen bij het vinden van vrijwilligerswerk of sociale activiteit, veelal gericht op ontmoeting. In 2016 zijn 220 klanten aan vrijwilligerswerk geholpen en ruim 50 aan een sociale activiteit. Vanuit de Wmo-middelen wordt het aanbod van activeringsplekken in de wijken gestimuleerd.

Zowel de stap naar de wijkteams als naar de netwerkconsulenten is vrijwillig, de klant moet zelf willen. Een verplichte tegenprestatie, waar de Participatiewet over spreekt, wordt wel gevraagd, maar niet gehandhaafd voor deze groep zonder perspectief op werk. De verantwoordelijkheid ligt bij de klant. Activeren is goed, maar dwang werkt niet, zo vindt men in Tilburg. Motiveren is beter. Het probleem is dat daarvoor de capaciteit beperkt is. Ze zien deze klanten tegenwoordig eenmaal per jaar, maar tussendoor worden ze niet gevolgd. Hoeveel mensen actief zijn via welzijnssubsidies of uit zichzelf is onbekend.

Leeuwarden: geen verplichte tegenprestatie, maar geen vrijblijvendheid

In Leeuwarden geloven ze ook niet in dwang en leggen ze ook veel eigen verantwoordelijkheid bij de klant, maar vervolgens pakken ze het anders aan dan in Tilburg. Leeuwarden hevelt de verantwoordelijkheid voor de activering van de bijstandsklanten met weinig kans op werk over naar de wijkteams. Daniëlle Raab, portefeuillehouder participatie voor alle wijkteams: 'De opdracht van de gemeente aan ons is om deze mensen stappen te laten zetten.' Concreet betekent dat bemiddelen naar hulp, naar een activiteit of naar vrijwilligerswerk. En, indien mogelijk, terug naar de gemeente als ze kunnen werken. De focus gaat van werk naar welzijn. Raab: 'Daarom spreken wij over 'bewoner' in plaats van 'klant'.

Onderdeel van de overdracht is dat de wijkteams gebruik kunnen maken van de naam- en adresgegevens van de betreffende bijstandsgerechtigden. Dat maakt het mogelijk iedereen uit te nodigen – of bij ze langs te gaan – en met ze in gesprek te gaan. 'De bewoners' bedenken zelf welke stappen ze gaan zetten, benadrukt Raab. 'Wij kunnen niet bedenken wat goed is voor iemand.' Een verplichte tegenprestatie is, vanuit de wijkteams, niet aan de orde. Raab: 'Wij motiveren.' Maar de aanpak is niet vrijblijvend. 'De context van het gesprek is: “uw uitkering is tijdelijk, dus hoe gaat u een stap zetten”. Dan komt er altijd wel iets boven.' Pertinente weigeraars zijn zeldzaam en zitten meer in de hoek van zorgmijders.

Te veel op het bord van de wijkteams in Leeuwarden

Elk wijkteam houdt contact met Sociale Zaken, maar de wijkteams zijn een zelfstandige organisatie. Raab: 'Veel bewoners reageren: “U bent zeker van de gemeente?” En, dan kan de deur zomaar dicht gaan. Dus zeggen wij: 'nee, wij zijn niet van de gemeente.' Dat levert weleens dilemma's op. 'Als wij horen of zien dat iemand bijvoorbeeld zwart bijverdient, moeten we dat de gemeente melden. Maar we zijn geen handhaving, in zo'n geval geef je ze eerst de kans om het zelf in orde te maken.'

Nee, is het eerlijke antwoord op de vraag of ze genoeg tijd hebben om bewoners de gewenste stappen te laten maken. Raab: 'We hebben veel taken op ons bord. We zoeken naar creatieve oplossingen, zoals werken in groepen.' Voor de activering wordt een groot beroep gedaan op de mienskip, zoals dat heet in Friesland. De capaciteit om bewoners intensief te volgen, zodat ze stappen kunnen maken, is beperkt. Uiteindelijk is ook in Leeuwarden veel de eigen verantwoordelijkheid van de bewoner. Er is geen overzicht over hoeveel bijstandsklanten geactiveerd zijn en wat ze doen.

Voor de Leeuwardse Sociale Zaken was de constructie even wennen. De helft van hun klanten is uit handen gegeven, en daar zijn ze soms wel bezorgd over. De wijkteams hebben de handen vol aan vaak urgente sociale problemen, participatie heeft dan minder prioriteit. Bij de overgang is aan kennisoverdracht gedaan, maar de wijkteams hebben toch meer een zorg- dan een participatieinsteek.

Leeuwarden: een prestatiedoelstelling van 10 procent

Tegen deze achtergrond hebben de wijkteams in 2017 een prestatiedoel opgelegd gekregen van de gemeente, namelijk zorgen dat jaarlijks 300 bijstandsklanten, van in totaal 3000, genoeg stappen richting de arbeidsmarkt zetten zodat ze terugkunnen naar Sociale Zaken. Plus 175 mensen toeleiden naar vrijwilligerswerk bij Leeuwarden Culturele Hoofdstad.

Raab is genuanceerd over de prestatiedoelstelling: 'Het past bij ons, wij willen resultaten boeken.' Maar of het haalbaar is? De stap naar werk is voor deze groep heel groot. De gemeente denkt in systemen en in aanbod: training, traject, werk. Dat past lang niet altijd bij deze mensen. Wij proberen een brug te slaan naar werk, de resultaten zijn niet altijd meetbaar en rapporteerbaar.'

Te veel specifieke regels voor specifieke groepen

In Tilburg werken ze ondertussen aan nieuwe plannen. Binnen de groep 'op grote afstand van werk' worden voor sommige deelgroepen zoals asielmigranten, toch weer casemanagers aangesteld. Er wordt ook onderzocht hoe op andere manieren meer aandacht gegeven kan worden. Vanuit de overtuiging dat op zijn minst een deel van die 4000 nu kansarme klanten toch aan het werk kan. Tilburg maakt daarvoor extra geld voor vrij.

Om iedereen de gewenste aandacht te kunnen geven, moet er meer geld van het Rijk voor gemeenten komen, vinden ze in Tilburg. En de middelen zouden efficiënter ingezet moeten kunnen worden. Er zijn teveel specifieke regels voor specifieke doelgroepen.

Vergelijkbaar ongemak is er in Leeuwarden; beleidsmedewerker Johannes Folkertsma somt op: loonkostensubsidie, de banenafspraak arbeidsbeperkten, Beschut Werk, arbeidsmatige dagbesteding, allemaal regelingen met een eigen indicatie voor mensen met een net weer andere belemmering, het gevolg van een lobby op de politiek om specifieke groepen in bescherming te nemen. 'Er is een groot verschil in behandeling tussen weinig van elkaar verschillende klanten', aldus Folkertsma. 'Geef ons één pot met geld voor iedereen 'met grote afstand', dan kijken wij naar wat iemand nodig heeft, in plaats van dat we belemmeringen vaststellen.'

Tilburg experimenteert met ontheffingen

De gemeente Tilburg is in september (2017) een onderzoek gestart naar een beter werkende bijstand. Het is een experiment met ontheffing van verplichtingen, zoals sollicitatieplicht, een grotere vrijlating van bijverdiensten en intensievere begeleiding. Het onderzoek staat onder leiding van Ruud Muffels, hoogleraar arbeidsmarkt en sociale zekerheid aan de Universiteit van Tilburg.

Muffels verwacht het meeste effect van de vraaggerichte intensieve begeleiding waarbij ook een andere bejegening van de cliënt past. Veel minder verwacht hij van de mogelijkheid om meer bij te verdienen, met name omdat de staatssecretaris slechts een beperkte vrijlating toestaat. Het effect van ontheffingen zal ook niet groot zijn, omdat die in Tilburg voor veel klanten die op grote afstand van werk staan al praktijk zijn.

Een duwtje in de rug werkt beter dan de verplichte tegenprestatie

Muffels: 'Mijn hypothese is dat je met het granieten bestand veel kan bereiken. Deze mensen hebben jarenlang niks van gemeente gehoord, het zijn veelal ontredderde mensen, met sociale en fysieke problemen. Je moet tegen ze zeggen: "we zijn in je geïnteresseerd", "we willen je aandacht geven" en "we kunnen je helpen". Niet zomaar hulp, maar in maatwerk mensen leren zelfredzaam te worden.' Hij wijst op internationaal onderzoek dat succes aantoont van intensieve begeleiding van mensen met beperkingen naar een baan of een leerwerkplaats.

Een verplichte tegenprestatie is niet de goede manier om aandacht te geven, stelt Muffels. 'Met dwang en sancties krijg je bijstandsklanten wel aan het werk, maar in slechte, kortdurende banen en dat leidt tot herhaalwerkloosheid. Een duwtje in de rug werkt veel beter. Iedereen, ook de klanten die langdurig in de bijstand zitten, wil hetzelfde: namelijk een gewoon leven met een baan, beetje inkomen, en goede vooruitzichten. Nu krijgen ze geen kansen, dat voelen ze: de gemeente helpt ons niet echt meer.'

In Zweden, het walhalla van de activering, doen ze wel aan sancties, beaamt Muffels: 'Maar in combinatie met het bieden van kansen. Een typische sociaal-democratische aanpak die wel kan werken.'

Aandacht geven is een dure oplossing, maar voor deze groep wel noodzakelijk, aldus Muffels. 'Er dreigt permanente marginalisering.' De arbeidsmarkt moet inclusiever worden en de werkgevers hebben hierin een grote rol, aldus Muffels. 'Nu accepteren werkgevers veelal de boetes als ze de quota niet halen. Je hoort ze zeggen: deze mensen missen werknemersvaardigheden, zoals op tijd komen. Maar als je ze dat bijbrengt, zijn ze goud waard. Dat vergt begeleiding.'

'Succes is ook als mensen vooruitgaan in gezondheid'

Hij geeft toe dat het voor een aantal groepen lastig zal worden, zoals voor de groep van 45+. Over statushouders is hij niet pessimistisch: 'Hun enige probleem is de taal, dat is op te lossen.'

Het Tilburgse onderzoek zal succes afmeten aan sociale stijging. 'Als mensen actief worden, is dat winst. Vrijwilligerswerk doen is al veelgevraagd. Voor sommigen is dan een volgende stap mogelijk, zoals zzp-schap of een deeltijdbaan. Maar het gaat zeker niet alleen om volledige uitstroom naar betaald werk. Dat lukt voor velen niet. Succes is ook als mensen vooruitgaan in gezondheid, welbevinden en zelfredzaamheid.'

(JvdM)

De wijkteams en het belang van aandacht - Meedoen in Tilburg en Leeuwarden is deel van het onderzoek dat de leerstoel Actief Burgerschap en socialevraagstukken.nl in opdracht van de gemeente Amsterdam doen naar de vraag: Hoe kun je mensen in de bijstand laten meedoen aan de samenleving, zonder dat dit meteen tot werk leidt? De rest van de artikelen uit dit onderzoek kunt u lezen in het dossier: 'Meedoen in de bijstand’.

Kom op 17 januari naar de presentatie van dit onderzoek in Amsterdam!

Foto: deepskyobject (Flickr Creative Commons)