Het was hommeles in het huis van Thorbecke, het bouwwerk van het openbaar bestuur. Aanleiding: de interne verhuizing van beleidstaken van het Rijk naar gemeenten. Minister Plasterk van Binnenlandse Zaken zette in een brief aan de Tweede Kamer uiteen hoe gemeenten de drie op stapel staande decentralisaties (jeugdzorg, ondersteuning uit AWBZ, participatiewet) zouden moeten oppakken. Plasterk wil dat gemeenten meer gaan samenwerken. Het liefst ziet hij ze samengaan, zodat er op termijn gemeenten ontstaan met minimaal 100 duizend inwoners. Alleen zo zouden ze, volgens de minister, in staat zijn de nieuwe verantwoordelijkheden in goede banen te leiden.
De Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) reageerde bij monde van voorzitter Annemarie Jorritsma als door een adder gebeten. Gemeenten zijn best bereid extra taken op zich te nemen. Graag zelfs, zo stelt Jorritsma, want zo kunnen zij dicht bij de burger zorg op maat leveren. Maar dat moet er wel sprake zijn van échte overdracht. Plasterks voorschriften – grotere gemeenten, vaste samenwerkingsverbanden – laten volgens de gemeenten zien dat de verantwoordelijkheden niet werkelijk aan lokale overheden worden toevertrouwd. Hebben zij een punt?
Geloof in decentralisatie
‘Meer doen voor minder geld’, jubelde het kabinet-Rutte II nog in het regeerakkoord. Daarin werden drie grote decentralisatieoperaties uit de koelkast gehaald. Beleidsmakers en politici geloven namelijk dat lagere overheden in staat zijn tot samenhangender, doeltreffender, doelmatiger en democratischer beleid.
Het woord ‘geloven’ is hier echter op zijn plaats: decentralisatie is een ‘dogma’ (Allers), een ‘allesoverheersend mantra’ (Frissen) en een ‘kind of totem’ waar iedereen voorstander van is (Pollitt). Maar de voordelen van decentralisatie worden er net zo makkelijk tegen in stelling gebracht, bijvoorbeeld ‘centralisatie is efficiënter vanwege de schaalvoordelen’ versus ‘decentralisatie is efficiënter omdat er minder informatiekosten zijn’. Bovendien valt op dat de decentralisatiedoctrine zich gedraagt als een kameleon. Ze past zich aan de heersende ideologie aan, in de jaren 70 was dat het bevorderen van democratie, in de jaren 90 het streven naar een efficiënte overheid.
Uit een meta-evaluatie van het Nederlandse decentralisatiebeleid 1993-2005 blijkt dat zeker niet altijd sprake is van kwaliteitsverbetering, efficiencywinst en lokaal maatwerk. Het is echter moeilijk na te gaan of en wanneer decentralisatie werkt. Daarvoor zijn de ervaringen te zeer gebonden aan de casus en context. Daarom is het om vooruit te kijken effectiever om na te gaan of aan de voorwaarden wordt voldaan die in theorie aan succesvolle decentralisatie worden gesteld.
Gemeenten willen de ruimte om zelf beleid vorm te geven
Een belangrijk argument voor decentralisatie is dat gemeenten kunnen inspelen op lokale omstandigheden en voorkeuren, mits zij de ruimte krijgen om het beleid zelf vorm te geven. Zo kunnen zij komen tot de ook nota bene door Plasterk zo gewenste samenwerking met het maatschappelijk middenveld, instellingen en burgers. ‘Maar Den Haag gaat ons weer voorschrijven met wie en op welke schaal we moeten samenwerken’, klinkt de kritiek van gemeenten. Zij willen dat zelf bepalen. De 100.000+ gemeente moet geen doel op zich worden. Bovendien gaat van het getal een sterk signaal uit dat het Rijk – opnieuw – paal en perk stelt.
De decentralisaties zijn een grote operatie waar zestien miljard euro mee gemoeid is. Om die reden wil het kabinet invloed houden op hoe gemeenten hun taken gaan organiseren en uitvoeren. ‘Stevige monitoring’ noemt Plasterk dat. Maar dat is een tweeslachtige strategie, waarmee het kabinet de gemeenten tegen zich in het harnas jaagt. In ruil voor efficiencykortingen zouden gemeenten meer vrijheid krijgen. Maar nu krijgen gemeenten grote verantwoordelijkheden in de maag gesplitst, terwijl ze niet de beloofde en benodigde ruimte krijgen om hun eigen weg te gaan. Recentralisatie in plaats van decentralisatie.
Daarom zetten de gemeenten hun hakken in het zand. Ook kondigden zij, tegen de zin van de minister, een CPB-onderzoek aan naar de uitvoerbaarheid van hun nieuwe verantwoordelijkheden. Want ook financieel levert het Rijk geen boter bij de vis. Drie miljard aan kortingen zijn er ingeboekt op de taakoverdracht.
Leren van eerdere decentralisaties
Het kabinet had moeten leren van eerdere ervaringen met de decentralisaties, zoals de WMO en de WWB. Bij de invoering van de Wet maatschappelijk ondersteuning in 2007 kregen gemeenten de vrijheid en het budget om zelf hun civil society in te richten. Zo ontstonden creatieve lokale samenwerkingsverbanden en ontwikkelden zich in de loop der jaren couleurs locales in het zorgbeleid. Onderzoek van onze onderzoeksgroep laat zien dat gemeenten de vrijheid gebruikten om stap voor stap beleid te ontwikkelen aansluitend op de lokale politiek-bestuurlijke en maatschappelijke traditie. Dit is te zien in pioniers-gemeente Almere, waar de WMO-arrangementen een liberaal karakter kregen. De ondersteuning van zorgbehoevende burgers werd vooral gericht op het bevorderen van zelfredzaamheid, met de eigen verantwoordelijkheid van de burger als uitgangspunt. Hierdoor verschilt het WMO-landschap in Almere aanzienlijk van bijvoorbeeld het sociaaldemocratische Enschede, waar in lijn met de lokale traditie, niet de verantwoordelijkheid van de burger maar van de gemeente centraal stond bij de implementatie van de WMO.
Bij de decentralisatie van de bijstand via de Wet werk en bijstand in 2004 bleef het ministerie grip houden op het doen en laten van gemeenten; enerzijds via de hierop toegesneden budgettering, anderzijds door regelmatig met aanvullende wetgeving te komen. Daardoor slaagden lokale overheden er niet goed in om met werkgevers en werkzoekenden oplossingen te vinden voor de stijgende werkloosheid. Gemeenten vluchtten snel in blauwdruk-oplossingen zoals work first. Een jaar na de invoering van de WWB vormde work first in 70% van de gemeenten de de belangrijkste pijler van het bijstandsbeleid. Enkele jaren later lag dit percentage op 90! De les: centrale sturing belemmert succesvolle lokale praktijken.
Natuurlijk beschikken niet alle gemeenten in gelijke mate over de bestuurskracht die nodig is voor lokale oplossingen, zoals ook Plasterk nu – deels terecht – vreest. Maar wie altijd met zijwieltjes blijft rijden, kan nooit leren fietsen.
De minister doet er goed aan om zich niet te verliezen in discussies over structuren die wantrouwen ademen. Laten we niet bang zijn voor het spontaan ontstaan van lokale welzijnslandschappen. Dat is de slechts de ultieme consequentie van het decentralisatiebeleid dat het kabinet heeft ingezet. ‘Het huis van Thorbecke is echt één huis: met verschillende verdiepingen’, zei premier Rutte vorig jaar op het congres ter gelegenheid van het 100-jarig bestaan van de VNG. Het lijkt erop dat minister Plasterk nu op de vloer van de bovenverdieping aan het stampen is. Het is terecht dat de gemeenten vragen of het wat rustiger kan.