Vanuit samenleving en politiek klinkt steeds vaker een pleidooi voor ‘minder overheid, meer samenleving’. De Nederlandse maatschappij moet een veranderingsproces doormaken: van een verzorgingsstaat naar een samenleving met meer eigen verantwoordelijkheid en zelfredzaamheid van de burger. In de politiek-bestuurlijke praktijk blijkt het echter nog niet zo eenvoudig om deze beweging in te zetten. Meer ruimte geven aan maatschappelijk initiatief betekent immers een beweging weg van de huidige conceptie van de verzorgingsstaat. Anders gezegd: de organisatie van publieke voorzieningen zal minder in handen zijn van de overheid via arrangementen van de staat en meer in handen van burgers via particuliere arrangementen.
De gedachte dat maatschappelijke initiatieven een grote rol hebben in de organisatie van publieke voorzieningen is niet nieuw. De hedendaagse verzorgingsstaat is historisch gezien allesbehalve vanzelfsprekend. Pas vanaf de tweede helft van de twintigste eeuw – en vooral na de ontzuiling – heeft de overheid een dominante rol gekregen in de regulering, de organisatie en de financiering van publieke voorzieningen. Dat maatschappelijk initiatief nu weer in de schijnwerpers staat, heeft alles te maken met de normatieve, praktische en financiële grenzen van de huidige verzorgingsstaat: deze maakt burgers afhankelijk, leidt tot grote beheersingslast en dreigt onbetaalbaar te worden
Als het verlangen naar terugtreden van de overheid meer wil zijn dan retoriek of verkapte bezuinigingsmaatregel, zullen burgers zowel in normatieve als in financiële zin meer zeggenschap over maatschappelijk initiatief moeten krijgen. Zij dienen ruimte te hebben om publieke voorzieningen naar eigen waarden en inzicht vorm te geven. Dit vereist evenwel een fundamenteel andere manier van denken over de positie van de verzorgingsstaat.
Gelijkheidsfuik maakt terugtreden lastig
Vooralsnog komt het ruimte geven aan maatschappelijk initiatief aarzelend tot stand. Enerzijds is er een breed besef van de onhoudbaarheid van de huidige verzorgingsstaat en een noodzaak van een terugtredende overheid; anderzijds bestaat er veel politiek ongemak bij het loslaten van zeggenschap en is er nog weinig besef voor het feit dat meer maatschappelijk initiatief de consequentie heeft dat er binnen publieke voorzieningen meer verschil gaat ontstaan wat betreft identiteit, omvang, keuzeaanbod, financiering en kwaliteit.
Wat terugtreden voor de overheid lastig maakt, is dat zij al gauw terecht komt in een ‘gelijkheidsfuik’. De overheid wil en moet gelijke gevallen altijd gelijk behandelen. Dat is goed te zien in het zorgstelsel: als de overheid bepaalde zaken uit het basispakket wil schrappen, roept dit onmiddellijk de vraag op of hiermee bepaalde groepen niet onevenredig worden geraakt. En in het onderwijs hebben instellingen door een gelijkgesteld collegegeld nauwelijks ruimte om verschil te maken in kwaliteit en specifieke doelgroepen.
Die gelijkheidsfuik komt voort uit de historisch gegroeide verknoping van rechtsstatelijke uitgangspunten van rechtszekerheid en rechtsgelijkheid en de logica van de verzorgingsstaat. Waar de rechtsstaat vooral verschil beschermt, wil de verzorgingsstaat verschil juist verkleinen. De verzorgingsstaat streeft naar gelijkheid als het gaat om de toegang tot en de inhoud en financiering van publieke voorzieningen. Dat de huidige verzorgingsstaat zijn rol formuleert langs criteria van rechtsgelijkheid en rechtszekerheid, is een onnodig ruime interpretatie van sociale grondrechten.
Bovendien dijt het systeem voortdurend uit als iedere burger in gelijke mate recht heeft op dezelfde voorzieningen. Het ‘loslaten’ in de uitvoering gaat dan al snel gepaard met ‘meer monitoring en controle’ om de kosten te beheersen en oneigenlijk gebruik tegen te gaan. Om aan de gelijkheidsfuik te ontsnappen zal de verzorgingsstaat zich moeten bedienen van andere criteria. Hierdoor kunnen de principes van rechtszekerheid en rechtsgelijkheid weer verschil beschermen in plaats van verkleinen. De decentralisaties zijn een uitgelezen kans om meer ervaring op te doen met het leveren van maatwerk en het accepteren van verschillen.
Ontsnappen aan de gelijkheidsfuik
Het mooie en tegelijk spannende is dat maatschappelijke initiatieven in tegenstelling tot de overheid niet gevangen zitten in deze gelijkheidsfuik. Zij organiseren hun dienstverlening op basis van een zelfgekozen doelgroep, probleemdefinitie en oplossingsrichting. De initiatieven kunnen dus oplossingen bieden die passen bij de voorkeuren en financiële mogelijkheden van mensen in de samenleving. Dat kan echter alleen als politici, overheden én de samenleving accepteren dat maatschappelijke initiatieven verschil zullen maken en de zaken wellicht anders aanpakken dan overheid en politiek vooraf hadden bedacht.
De overheid kan de gelijkheidsfuik dus ontwijken door haar zorgplicht te verschuiven van ‘zorgen voor’ naar ‘zorgen dat’. Dat betekent dat zij zich meer moet gaan profileren als hoeder van de rechtsstaat en minder als die van de verzorgingsstaat. De overheid garandeert dat er een stelsel van voorzieningen bestaat waardoor burgers niet verstoken blijven van onderwijs, zorg en sociale zekerheid, maar laat de inhoudelijke en financiële zeggenschap over initiatieven bij burgers en hun verbanden. Hooguit stelt ze rechtsstatelijke grenzen aan verschillen. Daarbij is evident dat de toelaatbaarheid van verschil alleen politiek bepaald kan worden.
Hoe het landschap van publieke voorzieningen er precies uit gaat zien als de overheid terugtreedt, valt moeilijk te voorspellen. Zeker is wel dat allerlei nieuwe politieke vragen zullen opkomen. Verschil en diversiteit kunnen immers ook tot uitsluiting leiden. De vraag welke vormen van uitsluiting ongewenst zijn en hoe de overheid hierop dient te reageren, zal dan ook een cruciaal politiek aandachtspunt worden. Hoe kan de overheid garanderen dat burgers niet verstoken blijven van publieke voorzieningen, en in hoeverre is daar een sociaal vangnet of een basisvoorziening van de overheid voor nodig? Met andere woorden: hoe gaan we om met mensen die geen plaats vinden in het rijke scala aan maatschappelijke publieke voorzieningen?
Van verzorgingsstatelijke naar rechtsstatelijke kwesties
Kortom, een overheid die meer aan de samenleving wil overlaten zal moeten erkennen dat maatschappelijk initiatief in de toekomst geen verlengstuk is van beleid, maar het uitgangspunt. Dat besef is een voorwaarde om de gelijkheidsfuik te ontwijken en meer ruimte te maken voor verschil. Dit vraagt van de overheid een omschakeling op drie niveaus.
Ten eerste kunnen maatschappelijke initiatieven de organisatie van publieke voorzieningen alleen op zich nemen, wanneer zij inhoudelijke en bestuurlijke zeggenschap hebben over de manier waarop zij die organisatie vormgeven. ‘Alle onderwijs bijzonder’ ligt bijvoorbeeld meer voor de hand dan ‘alle onderwijs openbaar’. Net als particuliere zorginstellingen en welzijnscoöperaties meer voor de hand liggen dan aan de overheid gerelateerde instellingen.
Ten tweede zal er ook financiële ruimte moeten komen voor een gevarieerd maatschappelijk aanbod. Initiatieven zullen meer gebruik moeten kunnen maken van private middelen en moeten daarbij zoeken naar vormen van cofinanciering tussen collectief en particulier. Daar dient wel een passende lastenverlichting door de overheid tegenover te staan. Daarnaast zullen maatschappelijke initiatieven zelf risicodragend moeten zijn zodat zij de financiële verantwoordelijkheid van hun keuzes daadwerkelijk dragen.
Ten derde beveelt de Raad een versterking van de rechtsstaat aan. Een sterke rechtsstaat beschermt verschil door het tegengaan van monopolies. Hij beschermt ook de vrijheid van vereniging en het recht op uittreding uit een gemeenschap of voorziening. Tevens is de rechtsstaat de waarborg tegen ongewenste vormen van maatschappelijk initiatief en biedt hij een goede toegang tot recht wanneer verschillen tot conflicten en ontoelaatbare uitsluiting leiden.
Dit alles vergt zelfbinding van politiek en overheid. Net als Odysseus zichzelf door zijn bemanning liet vastsnoeren om de lokroep van de Sirenen te weerstaan, zo zullen politiek en overheid zichzelf moeten beperken in ambitie en pretentie. Klassieke grondrechten die burgers tegen de staat en elkaar beschermen en algemene rechtsbeginselen die het functioneren van de staat reguleren zijn daarvoor van het grootste belang.