De overwinning van BoerBurgerBeweging (BBB) bij de Provinciale Statenverkiezingen van maart 2023 was de zoveelste in een rij verkiezingen waarin een nieuwe partij ‘namens het volk’ grote winst boekte. Er is sprake van een systematisch probleem in de representatieve democratie, met een aanhoudende stroom nieuwkomers op de flanken en een uitgewoond ‘redelijk midden’.
Gekozen politici komen amper nog tot besluitvorming en de politiek verliest gezag. Een gezagscrisis wordt zo tastbaar. Burgerparticipatie wordt dan vaak als oplossing naar voren geschoven, zeker bij klimaatvraagstukken. Recentelijk nog door de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR 2023) en het Planbureau voor de Leefomgeving (Bouma e.a. 2023). Bovendien heeft de regering vergevorderde plannen voor een burgerberaad.
Nu politici en bestuurders niet langer voldoende gezag hebben om het vertrouwen in de democratie te stutten, poogt men de democratie te herstellen door taken te verplaatsen van volksvertegenwoordigers naar burgers zelf. Daarom moeten we het over gezag hebben. En dan dus niet het gezag van overheden, politici, agenten of leraren, maar juist ook het gezag van burgers. Dat lijkt mede verankerd te zijn in hun gewoonheid: juist omdat burgers géén experts zijn, moet er naar hen geluisterd worden volgens populisten (Hurenkamp & Duyvendak 2022). Maar de vraag is of dat terecht is.
Vrijwillig aanvaarde macht
Gezag is een bijzondere vorm van macht, namelijk vrijwillig aanvaarde macht. Democratie-theoreticus Warren stelt dat van gezag sprake is wanneer subjecten ‘verantwoord afstand doen van oordelen (...) aan degenen die namens hen besturen’ (Warren 1996, p. 46). Democratisch gezag beschouwt hij als een specifieke vorm van gezag: ‘Democratisch gezag betreft een beperkt uitstel van oordeel, mogelijk gemaakt door een context van democratische uitdaging en publieke verantwoording’ (idem, p. 47).
Er is dus sprake van gezag wanneer bijvoorbeeld de aanwijzingen van overheden, leraren, agenten, rechters of ministers vrijwillig worden opgevolgd terwijl de mogelijkheid bestaat dit niet te doen. Een mogelijkheid die burgers laten liggen omdat ze de aanwijzingen legitiem vinden.
Die legitimiteit kan een gezagsdrager ontlenen aan zijn of haar kennis, maar ook aan het proces waarmee aanwijzingen tot stand zijn gekomen. Burgers kunnen maatregelen waarmee ze het inhoudelijk oneens zijn, aanvaarden vanwege de rechtvaardige procedure.
Gezag heeft dus ook een centrale plaats in een democratie, juist omdat het vrijwillig aanvaarde macht is. Warren wijst erop dat het uitdragen van een progressieve, democratische conceptie van gezag noodzakelijk is.
Progressieven hebben gezag begrepen als tegengesteld aan democratie. Ze zijn gezag gaan gelijkstellen aan autoritair
In een vitale democratie staan burgers kritisch tegenover het gezag. Maar progressieven hebben gezag de afgelopen vijftig jaar begrepen als tegengesteld aan democratie. Ze zijn gezag gaan gelijkstellen aan autoritair en dus aan fout. Zo hebben ze traditionele functionarissen (leiders van kerk, middenveld en politieke partijen, maar ook experts en hulpverleners) bewust van hun voetstuk gehaald.
Mond houden
Daarmee is gezag het monopolie geworden van conservatieven, die het woord ‘autoriteit’ in de mond bestorven ligt maar vooral bedoelen dat minderheden of kinderen hun mond moeten houden. Dat wordt op dit moment snel problematischer. Onlangs bleek bijvoorbeeld dat het aantal politici en andere publieke personen dat persoonsbeveiliging nodig heeft, sinds het begin van deze eeuw is vertienvoudigd. Ook vallen burgers ambulance-medewerkers en andere uniformdragers aan, of ze halen hun schouders op over uitspraken van rechters, artsen of klimatologen – ‘ook maar een mening’. Niet gek, nu ook volksvertegenwoordigers elkaar meer uitschelden.
Het klimaat vergt dat we opnieuw nadenken over wat we verwachten van democratisch gezag
Democratisch gezag lijdt bovendien ook onder ambities om de planeet te redden. Onder klimaatactivisten leeft het idee dat het klimaat ons vraagt de democratie op te schorten. Als we wachten op vrijwillig aanvaarde maatregelen, is het in hun ogen te laat: het is beter dat de mensen besluiten die het kunnen weten (‘technocraten’), met een beroep op de mensenrechten, of met hulp van kunstmatige intelligentie, of in samenwerking met innovatieve bedrijven. Maar daarmee raken we democratisch gezien nog verder van huis, zoals Maxim Februari mooi laat zien in zijn recente essay Doe zelf normaal (Februari 2023).
Kortom, het gezag is de afgelopen jaren succesvol uitgekleed, maar het is tijd om het nu weer aan te kleden. In nieuwe kleren. Het klimaat vergt dat we opnieuw nadenken over wat we verwachten van democratisch gezag, zowel hoe we het vormgeven als welke resultaten het moet opleveren. Huizen isoleren, industrieën omvormen, leefstijlen veranderen, solidariteit met toekomstige generaties, het landschap koesteren ‒ hoe herwinnen we het gezag dat nodig is om hierover beslissingen te nemen die mensen vrijwillig aanvaarden?
Onontgonnen terrein
In antwoord op deze vraag wordt regelmatig het burgerforum (of burgerberaad) genoemd. Als we een gelote groep burgers een tijdje indringend met elkaar over het klimaat laten praten, kunnen ze tot besluiten komen die door medeburgers vrijwillig aanvaard worden (Rovers 2021). Dit soort deliberatie is een ultieme poging om democratie letterlijk te nemen: de macht aan het volk, en het volk bepaalt.
Veel aandacht gaat daarbij uit naar het ontwerp van de procedures en naar de uitkomsten in termen van alternatief beleid. Dat is bijvoorbeeld te zien aan de ontwerpprincipes voor geslaagde deliberatie die te destilleren zijn uit de literatuur (Dryzek e.a. 2019; Peña-López 2020; Adviescommissie Burgerbetrokkenheid bij klimaatbeleid 2021; Lacelle-Webster & Warren 2021). Maar merkwaardig genoeg komen vragen naar de ‘gezagswaardigheid’ van burgers in de literatuur en in de beleidsplannen nauwelijks aan de orde.
Theoretisch opgeleiden zijn steevast oververtegenwoordigd en beraadslagingen blijven voor niet-deelnemers ver van hun bed
De al genoemde WRR betoogde recent dat burgers zich met name moeten buigen over rechtvaardigheid in klimaatbeleid, als aanvulling op technocratische en juridische perspectieven op het klimaat. De hoop is dat burgers hun medeburgers van het burgerberaad gezag toekennen. Ervaring in andere landen laat zien dat dit kan. Het meest genoemde en meest overtuigende voorbeeld hiervan is het burgerberaad over abortus in Ierland van 2016.
Hoe de totstandkoming van gezag in dat proces verloopt en wat daarvoor de eventuele criteria zijn, is echter onontgonnen terrein. Dat is wonderlijk, want burgerparticipatie lijdt doorgaans aan dezelfde euvels als representatieve democratie. Theoretisch opgeleiden zijn steevast oververtegenwoordigd en beraadslagingen blijven voor niet-deelnemers ver van hun bed. Er zijn nu eenmaal verschillen in expertise, ervaring en maatschappelijke status die kunnen leiden tot verschillen in gezag tussen burgers.
Burgerforum over klimaat
De Raad voor het Openbaar Bestuur (ROB 2022) boog zich onlangs wel over de vraag hoe gezag tegenwoordig ontstaat. Gezag komt volgens deze raad tot stand wanneer gezagsdragers bekwaam, betrouwbaar en betrokken zijn. Bekwaam: kennis van zaken hebben. Betrouwbaar: moreel, rechtvaardig en authentiek zijn. Betrokken: in verbinding staan met degenen die je macht aanvaarden, recht van spreken hebben, representatief zijn. De overheid is dit alles niet meer volgens de ROB, en heeft daarmee haar eigen gezag ondermijnd. Om haar gezag te herstellen, moet de overheid haar eigen bekwaamheid, betrouwbaarheid en betrokkenheid verbeteren.
De ROB bespreekt echter alleen de rol van de overheid. Gezien de voorliggende plannen van minister Rob Jetten (Klimaat en Energie) om in het najaar een nationaal burgerforum over klimaat te organiseren, is het tijd om de analyse ook naar het gezag van burgers te vertalen. Om gezag te verwerven, moet een burgerberaad dus ‒ net als de overheid ‒ bekwaam, betrouwbaar en betrokken zijn. Bekwaam: de leden moeten langdurig met elkaar hebben gesproken en veel informatie hebben verkregen en uitgewisseld. Betrouwbaar: leden moeten daadwerkelijk een afspiegeling zijn van identiteiten en meningen. Het moet van tevoren duidelijk zijn wat er met de resultaten gaat gebeuren. En de leden moeten betrokken zijn: er moet een levendige uitwisseling hebben bestaan met het bredere publiek.
Het plan van Jetten voorziet daarin. Door gewogen loting, door ervaren gespreksleiders in te zetten, door de bijeenkomsten deels te streamen zodat de rest van de bevolking ook kan meekijken, en door uit te spreken dat het parlement het laatste woord zal hebben.
Niet goed inschatten
Het recente Amsterdamse mini-burgerberaad over klimaatbeleid liet onlangs zien hoe moeilijk het is om aan deze voorwaarden te voldoen.
Dit burgerberaad scoorde goed op betrouwbaarheid: het verliep in een constructieve sfeer, deelnemers hadden het gevoel op een beschaafde manier aan iets belangrijks deel te nemen. Dat valt makkelijk te contrasteren met de veelgehoorde kritiek dat politici zich te weinig met de echt belangrijke zaken bezighouden.
Het beraad scoorde minder goed op bekwaamheid: het ontbrak deelnemers aan handvatten om weloverwogen keuzes te maken. Ze konden consequenties van sommige mogelijke maatregelen niet goed inschatten en ervoeren te weinig tijd om voldoende diepgaand op de problematiek in te gaan.
Ook was het burgerberaad beperkt betrokken: de deelnemers waren niet representatief voor de bevolking als geheel, met name wat betreft opleidingsniveau en actief burgerschap.
Wie ontevreden is met de uitkomsten, zal betogen dat achter de schermen alles voorgekauwd is
Dit is door gewogen loting enigszins te verhelpen: je kunt veel meer mensen met een meer praktische opleiding uitnodigen om voldoende representanten te krijgen. Maar hoe actief mensen al (bij het onderwerp) betrokken zijn, kun je niet uit de gemeentelijke basisadministratie halen. Net zomin als hun mate van politiek zelfvertrouwen. Toch doen mensen met minder zelfvertrouwen ook veel minder mee. Net als mensen die door geldzorgen en andere stress hun handen vol hebben aan overleven.
Invloed van experts
Wat ook ingewikkeld blijft, is dat zowel de bekwaamheid als de betrokkenheid afhankelijk blijft van de invloed van experts. Wanneer een politicus zich laat overtuigen door een expert, staat daar een politicus tegenover die door een andere expert is beïnvloed. Maar wanneer een burgerberaad zich laat overtuigen door een (toevallige) expert, bestaat die tegenkracht niet. Die tegenkracht moet uit de groep zelf komen en de buitenwereld ziet daar niet veel van, al kan streamen helpen.
Wie ontevreden is met de uitkomsten van het burgerberaad, zal betogen dat achter de schermen alles voorgekauwd is. Het gezagsprobleem (‘Wie ben jij om namens mij te spreken?’) wordt dan niet opgelost, maar wordt verplaatst van politici naar burgers. Daar wordt het niet vanzelf kleiner. Het kan ook groter worden.
Voor gezagsvolle burgerparticipatie is het belangrijk dat burgers een gedeeld beeld ontwikkelen van een gezamenlijke toekomst
Dit is geen reden om burgerparticipatie af te blazen. Het is een welkom alternatief voor het inmiddels nogal uitgekauwde ‘luisteren naar het volk’. Met dat populisme claimt nu al enige decennia zo’n beetje elke vier jaar een nieuwe verlosser de macht namens een ingebeelde meerderheid. Het heeft nog geen enkel maatschappelijk probleem opgelost. Een actievere rol voor burgers is wenselijk.
Maar behalve het ‘bekwaam, betrouwbaar en betrokken’ van de ROB is er daartoe nog een eigenschap nodig, namelijk visie. Bij nieuwe vormen van participatie zoals burgerberaden gaat terecht veel aandacht uit naar het ontwerp en de procedure om burgers zo eerlijk mogelijk bij elkaar te brengen. In de termen van Warren is er volop aandacht voor ‘democratische uitdaging’ en ‘publieke verantwoording’.
Maar hoe komt het ‘beperkt uitstel van oordeel’ door de overige burgers tot stand? Voor gezagsvolle burgerparticipatie is het minstens zo belangrijk dat burgers een gedeeld beeld ontwikkelen van een gezamenlijke toekomst, zodat het bijeenbrengen van tegengestelde belangen mogelijk wordt.
Slikken of stikken
We leven in een tijd waarin populisten krachtig het idee uitdragen dat het volk slechts met één stem (namelijk die van de leider) spreekt. Maar de bevolking (‘demos’) is per definitie verdeeld. Dit is uit beeld geraakt. Jan Werner Müller (2022) beschrijft hoe de populaire tegenstelling tussen representatieve politiek en innovatieve vormen van democratie valse beloften creëert. Zoals dat er door bijvoorbeeld loterij wél eenheid onder de bevolking te vinden is.
Het is, voor burgerberaden en andere democratische vernieuwingen, geen eenvoudige taak om moeilijke besluiten over scheidslijnen heen te tillen waar politieke partijen falen om de agressieve framing van bijvoorbeeld duurzaamheidskwesties op sociale media het hoofd te bieden.
Het gezag dat nodig is voor vrijwillige aanvaarding van offers (‘lotsverbondenheid’) heeft een lonkend perspectief nodig. De politiek zelf is momenteel weinig visionair. Klimaatdebatten stranden in geruzie over het verschil tussen 2030 versus 2035, op de toon van ‘slikken of stikken’. Democratisch gezag verleidt echter tot knikken, tot instemming, en hopelijk kunnen burgers daaraan bijdragen.
Evelien Tonkens is hoogleraar Burgerschap en Humanisering van de Publieke Sector en Menno Hurenkamp is hoogleraar Democratie als Mensenwerk, beiden aan de Universiteit voor Humanistiek (UvH). Dit is een bewerking van een essay dat eerder verscheen in NRC Handelsblad (8 april 2023).
Foto: Kindel Media