Als iets maar vaak genoeg wordt gezegd, krijgt het vanzelf zo’n vertrouwde klank dat je denkt dat het waar is. En wij hebben ons er ook schuldig aan gemaakt. We hebben stukken geschreven, waarbij we consequent spraken over drie decentralisaties: de overdracht van de jeugdzorg naar de gemeente, de overheveling van delen van de AWBZ-zorg naar gemeenten en de Participatiewet. Maar dat klopt helemaal niet, want met die derde decentralisatie is iets geks aan de hand. Dat is namelijk helemaal geen decentralisatie.
Bij een decentralisatie gaan middelen én verantwoordelijkheden over. Daarbij hoort ook een grotere beleidsvrijheid voor degene die de nieuwe taken gaat uitvoeren. Bij de Participatiewet wordt die beleidsvrijheid daarentegen op vele manieren beknot. Gemeenten zijn dan gewoon uitvoeringskantoren die strikt moeten doen wat op het Haagse hoofdkantoor is bedacht. Het bieden van maatwerk wordt dan wel erg moeilijk. En zo bedreigt de gebrekkige decentralisatie van de Participatiewet het succes van de andere decentralisaties.
Rechtmatigheid is bij werk en inkomen belangrijker dan maatwerk
Een van de beloften van de decentralisaties is immers dat problemen op alle levensdomeinen in hun samenhang worden aangepakt. Wie wel de opvoedproblemen wil aanpakken, maar niet de schuldenproblematiek in het gezin, pakt de bron van de spanning niet aan. Soms is de beste vorm van jeugdzorg om ouders aan het werk te helpen. Idealiter sluiten de veranderingen in de Participatiewet en de jeugdzorg dus nauw op elkaar aan.
In de praktijk is dat een hele klus. Medewerkers van sociale wijkteams zijn veel tijd kwijt om toegang te krijgen tot sociale diensten en van hen medewerking te krijgen voor maatwerk, bijvoorbeeld middels een beroep op de bijzondere bijstand. Bij sociale diensten bestaat de angst dat te veel maatwerk leidt tot een afkeurende accountantsverklaring en daarmee tot boetes van het Rijk. Het gevolg is dat er op het terrein van werk en inkomen een cultuur is ontstaan waarbij rechtmatigheid belangrijker is dan doelmatigheid of maatwerk. Een voorbeeld is de wachttijd voor bijstandsontvangers onder de 27. Daar mogen gemeenten van afwijken, maar als een medewerker van een sociaal wijkteam daar een beroep op doet, gaat dat verre van gemakkelijk.
Uitzonderingen op kostendelersnorm verboden
Nog ingewikkelder wordt het als regels van het Rijk expliciet maatwerk verbieden. Neem de kostendelersnorm. Als meerdere volwassenen op één adres wonen, kunnen zij kosten delen. Als een van hen een bijstandsuitkering heeft, vindt een korting plaats. Vanuit het idee dat een bijstandsuitkering een vangnetvoorziening is, valt dit te begrijpen. In sommige gevallen is de kostendelerskorting echter volstrekt absurd. In een gezin in Amsterdam heeft één kind om onduidelijke redenen als enige geen verblijfsvergunning gekregen. Hij mag in Nederland zijn hoger beroep afwachten en woont bij zijn moeder. Omdat hij ouder is dan 21 wordt zijn moeder gekort op haar uitkering vanwege de kostendelersnorm. Maar de zoon mag niet werken. Hij kan dus helemaal niet legaal bijdragen aan het gezinsinkomen. Toch moet de moeder een slordige € 300 per maand inleveren. Zelfs bij zo’n overduidelijk absurd voorbeeld mag de gemeente geen uitzondering maken.
Onlangs is aan de Amsterdamse wethouder Arjan Vliegenthart een heel zwartboek aangeboden met voorbeelden waarin de kostendelersnorm averechtse effecten heeft. Grootouders die in het kader van pleegzorg bereid waren om hun kleinkinderen op te nemen, zien daarvan af omdat het gevolgen heeft voor hun uitkering. Een zoon met ernstige psychiatrische problemen woont bij zijn vader. Die wordt gekort op zijn uitkering. Hij heeft daardoor financiële problemen gekregen. De spanning in het huis doet de zoon geen goed. Zoon is nu van arren moede aangemeld voor een opname in een GGZ-instelling. Letterlijk dus: van armoede. Een man komt uit detentie en kan terecht bij een vriend. Die wordt nu gekort op zijn uitkering waardoor de man (die hoorde bij de top-600 veelplegers in de hoofdstad) daardoor weer op straat staat. Hij slaapt nu in een tentje. De kans dat hij weer ontspoort is daardoor levensgroot.
Meer vrijheid gemeenten kost Rijk niets
Eerder hebben we al in een column geschreven dat de kostendelersnorm een mantelzorgboete is (Nabij is Beter #2: 19 juni 2015). Een man die zorgt voor zijn nagenoeg blinde schoonmoeder kon zijn korting niet begrijpen omdat hij precies deed wat de regering vraagt. Hij zag zichzelf als schoolvoorbeeld voor de participatiesamenleving, maar het huishouden werd daardoor gestraft met een korting. In het zwartboek wordt het kernachtig onder woorden gebracht: ‘Mensen worden ontmoedigd om elkaar te helpen’.
Er is gemeenten veel aan gelegen om deze averechtse effecten van Haagse regels weg te nemen. Dat kan ook heel eenvoudig. Geef gemeenten de vrijheid om uitzonderingen te maken op de kostendelersnorm. Het bijzondere is dat het Rijk geen centje pijn lijdt van deze vrijheid. Het is de gemeente die opdraait voor de extra uitkeringslast als iemand die samenwoont met meerdere volwassenen toch een volwaardige bijstandsuitkering krijgt. Maar het mag niet. Het betekent in feite dat het gemeenten wordt verboden om maatwerk te bieden.
Een vergelijkbaar probleem bestaat voor het toepassen van de regels voor bijzondere bijstand, waar strikte rijksregels voor gelden, of voor de omgang met fraude. Ook hier is de beleidsvrijheid van gemeenten nihil. De Nationale Ombudsman heeft geconstateerd dat de overheid nalatigheid wel heel snel aanmerkt als fraude. Omdat de gemeente dichter bij de burger staat, kan de gemeente dit onderscheid beter maken. Neem het geval van een man wiens kind uit huis geplaatst is. Hij moet voor deze pleegzorg een eigen bijdrage betalen. Hij maakt dus kosten voor het kind. Het is dan niet vreemd dat hij ook nog dacht recht te hebben op een kindgebonden aanvulling op zijn WAJONG-uitkering. Is dit fraude? Maar ook hier is de discretionaire ruimte van de uitvoerders van de sociale zekerheid nihil. Dat geldt zowel voor het UWV als voor gemeenten.
Gevraagd: lef van gemeenten
Als je mensen klem zet, gaan ze eigen oplossingen verzinnen. Vanwege de kostendelersnorm laten mensen zich op papier uitschrijven, maar wonen nog op dezelfde plek. Het aantal postadressen neemt al weer toe. Dat kan dan weer worden gekwalificeerd als fraude, met alle boetemaatregelen van dien. Deze burgerlijke ongehoorzaamheid is niet nodig als gemeenten bestuurlijk ongehoorzaam durven zijn. Zij moeten het lef hebben om in een aantal gevallen openlijk de kostendelersnorm niet toe te passen. Die openheid is van belang omdat zo duidelijk wordt welke averechtse effecten optreden. En het verschil passen ze uit eigen zak bij. Een dergelijke bestuurlijke ongehoorzaamheid is een krachtig signaal om ook van de derde decentralisatie een echte decentralisatie te maken waarbij gemeenten kunnen doen wat de decentralisatie belooft: maatwerk leveren en problemen op alle levensdomeinen in hun samenhang aanpakken.
Pieter Hilhorst is politicoloog en publicist, tot maart 2014 was hij wethouder in Amsterdam; Jos van der Lans is cultuurpsycholoog en publicist. De grondslag voor deze rubriek vormt hun essaybundel Nabij is beter. Essays over de beloften van de 3 decentralisaties. (Den Haag: KING/VNG, 2013).
Referentie:
Zwartboek gevolgen kostendelersnorm.
Afbeeldingsbron:
