#14 – Kennis maken met verschillen

Serie

Nabij is beter. Decentraal denken en doen

In samenwerking met KING (Kwaliteits Instituut Nederlandse Gemeenten) en de VNG halen Pieter Hilhorst en Jos van der Lans verhalen en ervaringen op over de vraag of de decentralisaties op de werkvloeren van de samenleving daadwerkelijk de vernieuwing op gang brengen die ze hebben beloofd. Elke twee weken rapporteren zij daarover op socialevraagstukken.nl en nodigen zij mensen uit om mee te denken.
Als we niet langer uitgaan van het gemiddelde, maar van verschillen, kunnen we heel anders naar Nederland gaan kijken. Nederland is, zo betogen Pieter Hilhorst en Jos van der Lans, dan een groot onderzoekslaboratorium. Dat vraagt overigens wel om heel andere onderzoekdesigns en kennisagenda’s.

‘Hou daar mee op’, zei Han Noten, voorzitter van de Transitiecommissie Sociaal Domein, eind november op het Divosa Najaarscongres in Zwolle , ‘hou op met het invullen van al die vragenlijsten die naar gemeenten worden gestuurd. Het is een zoektocht naar gemiddelden. Het is klets. Weg met die gemiddelden.’ Noten was op dreef in Zwolle. Hij fileerde in zijn voordracht voor zo’n 600 gemeenteambtenaren alle partijen die in het spel van de decentralisaties en de nieuwe vormgeving van het sociaal domein betrokken waren. De rijksoverheid die een langjarige systeemverantwoordelijkheid draagt en daar moeilijk afscheid van kan nemen; gemeenten die in het duister tasten over hoe zij het bureaucratisch monster moeten temmen.

‘Na 1 januari 2015 hebben we afgesproken dat we maatwerk gaan leveren, zonder ons te realiseren dat we totaal niet zijn ingericht om maatwerk te leveren.’ ’Het sociaal domein is daarmee een hyper-object geworden’, zo doceerde Noten. ‘Een object kun je modeleren, veranderen. Hyperobjecten zijn daarentegen zo groot dat je er niet omheen kunt. Je bevindt je in het object. Je maakt onvermijdelijk onderdeel uit van de transformatie. Je doet een interventie en denkt dat die deugt, maar weet dat niet zeker.’ De commissievoorzitter noemt de decentralisatie daarom een ‘buitengewoon angstig project’. ‘De uitkomst is onzeker. Transformatie is niet controleerbaar.’

Veel zendingswerk nodig

Dat is een gemoedstoestand waar maar weinigen raad mee weten. Zeker niet de nationale media die in elke vervelende geschiedenis een potentieel struikelblok zien voor een staatssecretaris of minister en zich vervolgens naar Den Haag spoeden om bij de verantwoordelijke bewindslieden het zout in de wonden te wrijven, waarbij politici niet kunnen achterblijven en met Kamervragen tijdens het vragenuurtje het vuurtje nog verder opstoken. Waarna Haagse maatregelen natuurlijk niet kunnen uitblijven. Dat die houding contraproductief is om de nieuwe werkelijkheid tegemoet te treden lijkt in Haagse kringen maar niet door te dringen. Noten heeft hier nog heel veel zendingswerk te verrichten.

En dan kan hij meteen langs gaan bij de Kinderombudsman die in een vergelijkbare groef is blijven steken. Natuurlijk is het zijn taak om bij de transitie van de jeugdzorg te waken over de veiligheid van kinderen en de vraag of zij de zorg krijgen die nodig is, laat daar geen twijfel over bestaan. Maar om bij elk rapport de bezorgde pijlen richting Den Haag te zenden vanuit de veronderstelling dat daar de oplossing ligt, is vasthouden aan een oude werkelijkheid. De jeugdzorg is niet meer een object dat zich vanuit een centrum laat ‘modeleren en veranderen’. Misschien kan Noten de Kinderombudsman de suggestie aan de hand doen om mee te decentraliseren?

Maar eigenlijk is zo’n zendingsmissie onbegonnen werk, want ook de ijzeren ring van nationale kennisinstituten, adviesraden en belangeninstellingen, van SCP tot VNG, van Divosa tot Algemene Rekenkamer, zijn een bezoek waard. Want hier komen de door Noten gewraakte vragenlijsten vandaan, hier woekert de zucht naar monitoren. In deze contreien wordt het ‘hyperobject’ teruggebracht tot een gemiddelde, een rapportcijfer of een tabel. Waar de hele beweging naar een decentraal georganiseerde staat er juist op is gericht om diversiteit tot stand te brengen, is de dominante modus vivendi van deze instellingen eigenlijk nog steeds om alle gegevens op een hoop te gooien met het doel om daar vanuit een centraal gezichtspunt een eenduidig beeld, een allesomvattend oordeel uit te destilleren. Het probleem is echter dat de werkelijkheid waar die ingedikte cijfers iets over zeggen steeds minder bestaat.

Nederland is in feite één groot onderzoekslaboratorium

Wat dan wel? We moeten verschillen niet wegcijferen, maar juist zien te waarderen. Verschil maken is immers juist de bedoeling van de hele operatie. Iedere gemeente wordt geacht zijn eigen keuzen te maken en zich daarvoor te verantwoorden. Maar dat betekent natuurlijk niet dat daarvoor ervaringen van elders, dat kennis van andere praktijken onbruikbaar zijn. Natuurlijk niet. Maar het betekent wel dat de wijze waarop we kennis maken over het sociaal domein zich zal moeten aanpassen aan deze nieuwe werkelijkheid.

Een voorbeeld. Natuurlijk valt straks uit alle cijfers die ter beschikking komen op te maken of er in Arnhem vanuit de sociale wijkteams meer (of minder) wordt doorverwezen naar de GGz dan in de aanpalende regio Nijmegen, waar ze het met een speciaal interventieteam net een slag anders georganiseerd hebben. Als we de kille cijfers naast elkaar zetten weten we eigenlijk maar bitter weinig. De kunst is nu juist om de paden in Arnhem en Nijmegen te volgen die mensen doorlopen. Wie zijn ze op hun weg naar de GGz tegen gekomen, hoe vaak, hoe intensief, wat ging er goed, wat ging er mis? En het wordt pas leerzaam als die verschillende paden met elkaar worden vergeleken, als beleidsmakers, maar ook professionals en cliënten daarover met elkaar in gesprek gaan, ervaringen kunnen uitwisselen en zo hun eigen werkwijze kritisch kunnen evalueren.

Als we niet langer uitgaan van het gemiddelde, maar van het verschil, kunnen we ook heel anders naar Nederland gaan kijken. Nederland is in feite een groot onderzoekslaboratorium geworden, dat erom roept om de waarde van verschillen in kennis om te zetten. Als de ene gemeente het volgens model A aanpakt en de andere gemeente volgens aanpak B, dan hebben we een verschil dat we kunnen onderzoeken, waaruit interessante kennis kan worden gedestilleerd. Dan moeten we op zoek gaan naar parameters waarop we verschillende contexten kunnen vergelijken, naar methoden om verschillende procesgangen naast elkaar te leggen. Dat is een heel ander onderzoeksdesign dan waar we nu nog vaak op terugvallen, dat vereist ook onderzoekers die durven op te gaan in de context die ze onderzoeken; dat veronderstelt ook een heel andere wijze waarop in gemeenten onderzoekagenda’s worden opgesteld.

Artikel 16 Participatiewet. Fantastisch artikel

Maar het is wel een noodzakelijke manier om vertrouwd te raken met het hyperobject, die beangstigende nieuwe werkelijkheid die de decentralisaties geschapen hebben. Je moet het onbekende tegemoet treden om het te leren kennen. Er is geen excuus, de gemeentelijke handen zijn niet langer gebonden, geen gemeente kan zich verschuilen achter de regelzucht van het rijk. ‘Met alle complexiteit waar u vandaag de dag mee geconfronteerd wordt, denkt u dat u niets mag hè’, zo prikkelde transitiecommissie-voorzitter Noten zijn gehoor aan het einde van zijn betoog. ‘Laat ik u dit vertellen: in tachtig procent van de plekken waar mishandeling plaatsvindt, is er sprake van uitzichtloze schuldhulpverlening. De zaak zit vast. Maar mag ik u wijzen op artikel 16 uit de Participatiewet. Dat luidt: bij dringende redenen kan de gemeente bijstand verlenen, ook al is er geen recht. Fantastisch artikel.’

Noten keek indringend de volle zaal in en vroeg: ‘Hoe vaak heeft u hiervan gebruikgemaakt? Aarzelend gingen er zes handen omhoog, minder dan 1 procent van de aanwezigen. ‘Dat u niet kunt, is dus niet waar’, zo concludeerde Noten. ‘U moet uzelf de vraag stellen waarom u nog niet wilt.’

Pieter Hilhorst is politicoloog en publicist, tot maart 2014 was hij wethouder in Amsterdam; Jos van der Lans is cultuurpsycholoog en publicist. De grondslag voor deze rubriek vormt hun essaybundel Nabij is beter. Essays over de beloften van de 3 decentralisaties. (Den Haag: KING/VNG, 2015).

 

Appendix:

Staat de P-wet maatwerk in de weg?

Waar is het beeld van transitiecommissievoorzitter Noten, dat er in de Participatiewet meer maatwerk mogelijk is, op gebaseerd? Het beeld is immers dat de Participatiewet een wet is met veel gedetailleerde regels. Dat is, zeker in vergelijking met de WMO en Jeugdwet, onmiskenbaar waar. Maar toch ook weer niet zoveel waar dat er niks zou kunnen, want op nogal wat plaatsen biedt de wet ontsnappingsclausules. Het door Noten aangehaalde Artikel 16 is daarvan de belangrijkste: bij dringende redenen kan het college toch bijstand verlenen, ook al is er geen recht. De wet formuleert aan de ene kant zeer specifieke uitkeringsnormen voor allerhanden groepen als jongeren, schoolverlaters, alleenstaanden, gehuwden/samenwonenden, etc. Ook de recente kostendelersnorm hoort daarbij. Maar als die normen aantoonbaar maatwerkoplossingen blokkeren kan het college via artikel 16 uitzonderingen op de regel toepassen.

Zo kent de Participatiewet in artikel 9 een strenge arbeidsplicht om zo snel mogelijk weer aan het werk te komen en er alles aan doen het werk te behouden. Er is ook een plicht om mee te werken aan re-integratie. Maar ook deze regels kennen weer ontheffingen voor bepaalde groepen en onder bepaalde omstandigheden. Hier ontstaat dus lokale beleidsruimte voor bijzondere medische en/of sociale redenen.

De wet verplicht bijstandsgerechtigden aan gemeenten die informatie te verschaffen die gevolgen kunnen hebben voor het recht op en de hoogte van de uitkering. Wie dat nalaat fraudeert, met heftige sancties. Maar ook hier is inmiddels door jurisprudentie nuancering aangebracht, waardoor de ernst van de gedragingen en de mate van verwijtbaarheid moet worden meegewogen. Ook hier kent de wet een uitwijkmogelijkheid in artikel 18, lid 11 en 12: ‘Het college stemt een op te leggen maatregel of een opgelegde maatregel af op de omstandigheden van de belanghebbende en diens mogelijkheden om middelen te verwerven, indien naar zijn oordeel, gelet op bijzondere omstandigheden, dringende redenen daartoe noodzaken.’

Ook in het toepassen van de bijzondere bijstand zit meer ruimte dan gemeenten vaak nemen. Er is een recht op bijzondere bijstand indien ‘de alleenstaande of het gezin niet beschikt over de middelen om te voorzien in de uit bijzondere omstandigheden voortvloeiende noodzakelijke kosten van het bestaan en deze kosten naar het oordeel van het college niet kunnen worden voldaan uit de bijstandsnorm.’ Bijzondere omstandigheden en noodzakelijke kosten zijn rekbare begrippen, waarmee gemeenten beleidsruimte kunnen creëren.

Kortom, de Participatiewet regelt veel dicht, maar biedt ook steeds weer uitwijkmogelijkheden. Het is dus, zoals Noten benadrukt, niet alleen een kwestie van kunnen, maar vooral ook van willen. En zeker, wie uitzonderingen mogelijk maakt, raakt verzeild in gemeentelijke discussie over willekeur, menselijkheid, aanzuigende werking en noem maar op. Maar waren de decentralisaties niet juist bedoeld om die discussies te voeren in plaats van ze op voorhand te ontwijken? (PH/JvdL)

Afbeeldingsbron:
Creativecommons