In de afgelopen 25 jaar is het bevorderen van actief burgerschap in westerse verzorgingsstaten uitgegroeid tot een belangrijk onderdeel van het overheidsbeleid. De overheid verwacht van burgers dat zij zich actief inzetten voor hun eigen welzijn (gezondheid, werk, integratie) en voor de sociale samenhang, veiligheid en leefbaarheid van de gemeenschap. Sinds kort wil de overheid bovendien dat burgers taken overnemen die tot voor kort door de staat werden uitgevoerd, zoals zorg en hulp aan kwetsbare mensen of beheer van buurthuizen, bibliotheken en andere publieke voorzieningen. Critici zeggen dat dit beleid burgers instrumentaliseert, ten koste gaat van de intrinsieke motivatie van burgers om vrijwilligerswerk te doen en ten koste gaat van de kritische rol van burgers jegens de overheid.
Hervorming van verzorgingsstaat is een gevoelskwestie
In haar recente boek The Moral Neoliberal stelt de Amerikaanse antropologe Andrea Muehlebach (2011) dat de instrumentaliseringskritiek te bot is. Vrijwilligerswerk en gemeenschapszin kunnen namelijk ook aantrekkelijk zijn voor burgers die zich verzetten tegen de ‘ontmenselijking’ van het neoliberalisme. Cruciaal is veeleer de manier waarop de hervorming van de welvaartsstaat van betekenis wordt voorzien (oftewel ‘geframed’). Dat gebeurt in de westerse landen in termen van solidariteit en altruïsme, als alternatief voor het koude en calculerende neoliberalisme. Dit terwijl overheidsbeleid gericht op actief burgerschap in het hart van het neoliberalisme ligt.
Voortbouwend op het werk van Muehlebach, hebben wij onderzocht welke framingprocessen de Engelse en Nederlandse overheden gebruiken om herziening van de verzorgingsstaat te bevorderen. Daarvoor hebben we 39 toespraken en beleidsdocumenten bestudeerd over Big Society, de Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo) en recentere ideeën over burgerschap waarin men inspiratie zoekt in het Big Society-denken. Opvallend is de verschillende manier waarop beide overheden hun beleid hebben geframed. Framing is een doelgericht proces van betekenisgeving waarbij bepaalde aspecten van de werkelijkheid worden geaccentueerd, gekarakteriseerd en benadrukt. Vooral de emotionele aspecten van het framingproces blijken tussen beide landen heel verschillend. Voor onze analyse hebben we gebruik gemaakt van het door Arlie Hochschild ontwikkelde concept van ‘gevoelsregels.' (2003). Deze regels bepalen de voorstelling van burgers over wat ze wel of niet zouden moeten of willen voelen in gegeven situaties. Ze bepalen welke gevoelens legitiem zijn. Ons onderzoek richt zich daarom specifiek op de vraag welke gevoelsregels, de Engelse en Nederlandse overheden oproepen in hun streven om burgers en maatschappelijke organisaties meer zelf te laten doen.
De Big Society en de Wmo
Ruim twee jaar geleden lanceerde de Engelse regering van David Cameron het concept van Big Society, als tegenhanger van Big Government. In plaats van een centralistische, top-down benadering, koos de conservatief-liberale coalitie voor decentralisering gericht op meer vrijwilligerswerk, meer beslissingsmacht op lokaal en buurtniveau en het openbreken van publieke dienstverlening voor sociale ondernemers, coöperaties en bedrijven. Dit moest leiden tot meer keuzemogelijkheden, betere toegankelijkheid en meer betrokkenheid bij en meer grip van burgers op de publieke dienstverlening.
In Nederland hebben de vier overwegend conservatieve kabinetten Balkenende vanaf 2002 gewerkt aan de ontwikkeling van de Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo). De invoering van deze wet heeft op tal van terreinen geleid tot een herverdeling van verantwoordelijkheden tussen centrale en lokale overheid, tussen overheid en burgers en tussen burgers onderling. De Wmo wordt vaak een 'participatiewet' genoemd, omdat het kwetsbare, burgers oproept om 'mee te doen’. Daarnaast doet de Wmo een beroep op burgers om als vrijwilliger informele zorg aan kwetsbare groepen te bieden. Een derde agendapunt is de decentralisatie van zorgtaken en sociale ondersteuning van de nationale overheid naar gemeenten.
De idee achter de Wmo-agenda is, dat (informele) zorg in eerste instantie de eigen verantwoordelijkheid van burgers is. Wie niet langer voor zichzelf kan zorgen, moet een beroep doen op zijn netwerk van familie, vrienden en buren. Als iemands netwerk ontoereikend is, dan is de hoop dat vrijwilligers, waar mogelijk, die taak over te nemen. Professionele ondersteuning komt pas in beeld als de andere mogelijkheden zijn uitgeput. Onder het kabinet Rutte I breidde deze participatie-agenda zich uit met nieuwe politieke denkbeelden over actief burgerschap die inspiratie zoeken bij de Big Society-gedachte.
Vier tegenstellingen in het aanspreken van burgers
Ondanks overeenkomsten tussen Big Society en de Wet maatschappelijke ondersteuning, zijn er belangrijke verschillen in de framing van activering. De een (Big Society) speelt in op empowerment van burgers, terwijl de ander (Wmo) appelleert aan de burgers’ eigen verantwoordelijkheid. In Engeland worden burgers uitgenodigd om initiatieven te nemen en zelf publieke diensten te verzorgen, terwijl in Nederland de overheid burgers aanspreekt op hun plicht om voor de ander en de gemeenschap te zorgen.
In deze verschillende manieren van aanspreken schuilen vier tegenstellingen. De eerste richt zich op wie er debet is aan de te grote verzorgingsstaat. In Engeland is de overheid de schuldige. In het Big Society vertoog wordt burgers duidelijk gemaakt dat het legitiem is om negatieve gevoelens te koesteren jegens de overheid. In het Nederlandse beleid, daarentegen, krijgen burgers de schuld omdat zij wachten op de staat om hun problemen op te lossen of omdat ze te veeleisend zijn en te weinig zelf de schouders onder de publieke zaak zetten. Binnen dit betoog is het voor burgers legitiem om negatieve gevoelens jegens andere burgers te koesteren; het moedigt burgers ook aan om zich schuldig te voelen over ‘falen’ van hun eigen verantwoordelijkheid wanneer zij hulp nodig hebben.
De tweede tegenstelling heeft te maken met de invloed van burgers. In Engeland wordt delegatie van bevoegdheden van de nationale overheid naar lokale overheden en buurten voorgesteld als hoogstnoodzakelijk om meer macht bij burgers te leggen. Het is legitiem voor burgers om zeggenschap te eisen. In Nederland is van een dergelijke afdracht van macht aan burgers geen sprake: burgers worden hier geacht niet meer macht maar meer verantwoordelijkheid te moeten nemen, zoals ze dat ook deden voor de hoogtijdagen van de verzorgingsstaat, tijdens de verzuiling. Het is legitiem om negatief te denken over burgers die dit niet doen.
De derde tegenstelling in de framing van gevoelsregels is die tussen energie en plezier enerzijds versus vermoeidheid en plicht anderzijds. De Engelse manier van praten over sociale participatie en empowerment is energiek, optimistisch en positief. In haar teksten probeert de overheid burgers te verleiden en betoveren en schetst ze een wenkend perspectief. De geanalyseerde teksten staan bol van positieve gevoelsregels zoals: ‘Het geven van tijd kan ons een goed gevoel over onszelf geven en tegelijkertijd bijdragen aan andere aspecten van het leven’. De Nederlandse teksten bulken van de plichten van burgers. Ze moeten bijdragen aan sociale samenhang en stabiliteit door actieve inzet te tonen. Teksten zoals deze impliceren negatieve gevoelsregels; ze legitimeren vermoeidheid tegenover medeburgers die niet altijd ‘het normale’ doen en toch ‘van alles van andere mensen of de overheid verwachten’.
De norse, bijna barse toon in de Nederlandse teksten staat in scherp contrast met de passie in de Engelse documenten en toespraken. Bij de Engelse overheid ligt het accent op de hartstocht die door veranderingen kunnen worden opgewekt. In de Engelse teksten zijn veranderingen meer dan bezuinigingen; ze beloven een nieuwe en spannende toekomst: ‘We willen deze dingen niet alleen maar omdat we ons een Big Government-benadering niet langer kunnen veroorloven, maar omdat een Big Society gewoon een betere en gezondere samenleving is met meer gevoel van welzijn, humaniteit en waardigheid.’ In de Nederlandse teksten is er geen spoor te vinden van opwindende sociale vooruitzichten, maar wordt er vooral gewezen op de noodzaak van het geformuleerde beleid. ‘De overheid dient zich te beperken tot wat haar taak is: zorg voor de publieke zaak, onderwijs, veiligheid en openbare orde, maar zal voor het overige meer vertrouwen moeten geven en verantwoordelijkheden laten aan betrokken burgers.’
De vierde en laatste tegenstelling is het aanspreken van burgers als individu of lid van gemeenschappen. In Engeland wordt de gemeenschap gepresenteerd als essentieel voor het individu en als bron van hoop. Opdat de lokale gemeenschappen de lokale uitdagingen het hoofd kunnen bieden, wil de regering Cameron een nieuwe generatie opbouwwerkers opleiden en de oprichting van buurtgroepen in vooral de achterstandswijken stimuleren. De Nederlandse overheid met haar nadruk op de eigen verantwoordelijkheid, spreekt in haar teksten niet zozeer over gemeenschappen als wel over individuele burgers. Zij moeten leren zich verantwoordelijk te gedragen; autonoom, in overeenstemming met de eigen capaciteiten en met een zo groot mogelijke keuzevrijheid. Vrijwilligerswerk is bij uitstek het voertuig daarvoor. Met vrijwilligerswerk is de burger niet langer alleen een consument van publieke diensten, maar levert hij ook een actieve bijdrage. De tegenstelling tussen de gevoelsregels is die tussen ‘wij’ die er samen voor staan als gemeenschap versus ‘jij’ als individu die geacht wordt een actieve bijdrage te leveren.
Engels optimisme of Nederlands chagrijn?
In beide landen is er sprake van ingrijpende bezuinigingen. Niettemin zien we dus grote verschillen in de manier waarop beide overheden hun burgers aanspreken en beroep doen op hun (actief) burgerschap. In Engeland spreekt de overheid burgers aan in termen van empowerment, terwijl in Nederland het accent ligt op de eigen verantwoordelijkheid. De twee ‘aanspreekvormen’ dragen zeer verschillende emoties uit.
Wanneer de Engelse overheid spreekt over empowerment, verleidt ze haar burgers, verbindt ze een positief gevoel aan actief burgerschap en maakt ze het tot iets van wat ‘wij als burgers doen’. De overheid is de boosdoener en burgers zijn zo goed om de zorg voor de gemeenschap waar mogelijk op zich te nemen. Als burger kun je mee gaan doen zonder emotionele stress te ervaren. Het eigen verantwoordelijkheidsvertoog van de Nederlandse overheid eerder roept negatieve gevoelens op: wij hebben ons slechte burgers betoond omdat we onze publieke plichten onvoldoende zijn nagekomen. We behoren ons te schamen en schuldig te voelen omdat we passief zijn en onze toch al overbelaste staat met steeds meer werk hebben opgezadeld. Het is als een kind (de burger) die door de ouder (de overheid) de les wordt gelezen.
De grote vraag is welke manier van aanspreken verleidelijker is voor burgers. Onderzoek van het SCP (Dekker en Den Ridder 2011, Veldheer e.a. 2012) laat zien dat veel burgers de boodschap om eigen verantwoordelijkheid te nemen in algemene zin legitiem vinden. Maar misschien denken ze daarbij vooral aan andere mensen die op deze manier tot de orde geroepen kunnen worden. Ze zijn in elk geval een stuk minder enthousiast over die boodschap als deze dichterbij komt en op hen zelf betrekking krijgt. Het zou dus goed kunnen dat Nederlandse politici zich met hun negatieve getoonzette verantwoordelijkheidsvertoog in de eigen voet schieten. De positief getinte Engelse benadering schept hogere verwachtingen. Maar als die niet worden waargemaakt, kan dat ook tot woede en teleurstelling leiden.