Casus Noord/Zuidlijn: van klassieke zendmast naar spin in het web

De aanleg van de Noord/Zuid metrolijn in Amsterdam is een typisch voorbeeld van een grootschalig infrastructureel project waar goed informeren en communiceren essentieel zijn. Gebeurt dat niet, dan kan er veel misgaan. Gebeurt het wel, dan valt er veel te winnen, zo laat een studie in opdracht van de RMO zien.

Bijna 25 jaar geleden gaf de Kamer van Koophandel van Amsterdam opdracht tot een onderzoek naar de bereikbaarheid van de Amsterdamse binnenstad. Dat onderzoek leidde tot het voorstel om een metrolijn aan te leggen die het noorden met het zuiden van de stad met elkaar moet verbinden. Na veel wikken en wegen besloot de gemeenteraad in oktober 2002 tot de aanleg ervan. Ten tijde van de besluitvorming gaat de gemeente Amsterdam ervan uit dat de aanleg de gemeente 317 miljoen euro zal kosten, de rest komt voor rekening van het Rijk, en dat de lijn in 2011 gereed is. Het totale budget voor de Noord/Zuidlijn bedraagt 1,461 miljard euro, exclusief een risicofonds van 50 miljoen euro: "krap, maar verantwoord", verzekert burgemeester Dales de raad.

De werkelijkheid blijkt alras een andere. De projectorganisatie gaat van start met een zeer krappe begroting en een buitengemeen smal tijdspad. En met een optimistisch beeld van superieure techniek, die overlast in de stad zal minimaliseren. Al in het eerste jaar wordt duidelijk dat het tijdspad veel te krap is. Aannemer Bögl meldt al na enkele maanden tientallen weken te zullen uitlopen. Ook het budget blijkt al snel te krap: binnen twee jaar is duidelijk dat het budget met honderden miljoenen omhoog moet. Nu, in 2012, worden de uiteindelijke kosten geschat op ruim 3 miljard euro, ruim 900 miljoen euro daarvan komen voor rekening van de gemeente Amsterdam. En tot slot is ook de overlast vele malen erger dan voorspeld.

'Gelukkig laat de techniek ons niet in de steek'

Vrijwel vanaf het begin staat de organisatie onder grote druk. Dat heeft niet alleen te maken met de almaar stijgende kosten en de enorme overlast, maar ook vooral door de manier van communiceren. Het dominante communicatieframe van de Noord/Zuidlijn is dat van een groot infrastructureel project dat door de toepassing van innovatieve, superieure technische oplossingen binnen de gestelde tijd Amsterdam zal voorzien van een metrolijn, waarbij het budget niet overschreden zal hoeven worden. Dat was immers de belofte die Geert Dales aan de stad had gedaan. En die belofte blijkt in de praktijk boterzacht.

Als het project van start gaat, is de leiding in handen van een technocratische, top-down gestuurde organisatie die haar omgeving met klassieke communicatiemiddelen netjes informeert. Op gezette tijden en nauwkeurig afgemeten voorziet het Projectbureau de stad van informatie. Passend in De filosofie van New Public Management, waarin ‘accountability’, ‘performance-indicatoren’ en ‘output’ de centrale begrippen vormen. Netjes verslag doen van mijlpalen, vooral focussen op technische prestaties en innovaties; het is een manier van denken en werken die vrijwel ieder groot infrastructureel project kenmerkt.

Deze ogenschijnlijke logica van ‘New Public Management’ is aantrekkelijk. Er ontstaat pas verwarring als ondanks al dat meten een probleem onoplosbaar lijkt, onbedoelde gevolgen heeft of wanneer er in de samenleving hardop wordt getwijfeld aan de uitkomsten ervan. Gaandeweg boet de projectorganisatie meer aan gezag in en brokkelt het draagvlak voor de Noord/Zuidlijn in de samenleving zienderogen af.

Het steeds sterkere (online en offline) protest tegen de jarenlang opengebroken straten, af en aan rijdende vrachtwagens en vooral het lawaai wordt door de media opgepikt en reikt in 2008 tot een hoogtepunt, als een aantal huizen aan de Vijzelgracht door de werkzaamheden aan de Noord/Zuidlijn verzakt. Het gemeentebestuur voelt zich gedwongen het werk aan de lijn tijdelijk stil te leggen. Het zijn overigens niet de verzakkingen op zich, maar de opeenstapeling van tegenvallers en overlast die tot hevige protesten aanleiding geven en het gemeentebestuur nopen om dit verregaande en dure besluit te nemen. De Commissie Veerman zal een onafhankelijk oordeel moeten vellen, of de Noord/Zuidlijn wel afgebouwd zal kunnen worden.

Het advies van Veerman cum suis is klip en klaar. De Noord/Zuidlijn zal substantieel anders moeten werken. Beter financieel management, andere contracten met aannemers, maar vooral: een substantieel beter contact met de wereld buiten de bouwhekken. De organisatie verandert fundamenteel: een nieuwe directeur treedt aan, terwijl de directie wordt versterkt met een financieel directeur. Ook de nieuwe manager communicatie, de contractmanager komen van buiten. Dat kan ook niet anders: de oude organisatie is murw gebeukt.

De luiken gaan open

De nieuw aangetreden projectleiding opent de luiken en treedt burgers, wethouders en bouwers met open vizier tegemoet. Het achterliggende idee van deze openheid is dat vernieuwende oplossingen of probleemanalyses tot stand komen door nieuwe ‘frisse’ partijen in te brengen, buiten de usual suspects. Geen innovatie door individualistisch onderzoek, maar door partijen met verschillende achtergronden in contact te brengen met elkaar om hun product- en marktkennis in een innovatieve alliantie te verbinden. In communicatief opzicht zet de organisatie de meest vergaande stap: transparantie wordt de norm. De organisatie moet altijd als eerste het nieuws naar buiten brengen, ook – of misschien wel juist – als het slecht nieuws betreft. Ze ziet vooral in de ontluikende internetcommunities en sociale media een goede mogelijkheid om die gewenste transparantie vorm te geven.

De kernwaarden voor de nieuwe organisatie zijn realisme, sensitiviteit, magie en vakmanschap. Maar die kernwaarden zullen alleen maar herkend worden als de organisatie absolute transparantie betracht. Ontkennen wat er mis was en net doen alsof het meeviel leidde tot ‘frustratie, bij politiek en bestuurders, bij stakeholders, maar ook in de stad’.

Vier observaties over overheidsoptreden

Uit deze gang van zaken rond de aanleg van de Noord/Zuid metrolijn in Amsterdam is een aantal algemene observaties mogelijk. Ten eerste, blijkt de overheid (nog altijd) eigen (digitale) discussietrajecten te organiseren waarin de samenleving niet aanwezig is, terwijl de laatste zich overal op het internet roert zonder dat ze daar respons van de overheid op ontvangt. De studie over de Noord/Zuidlijn laat zien hoe vruchtbaar het kan zijn als kanalen wel bij elkaar komen.

Ten tweede blijkt dat gelijkwaardige communicatie en transparantie pas mogelijk zijn op het moment dat ambtenaren meer zeggenschap en handelingsruimte hebben om open met burgers te communiceren. Doorslaggevende factor daarbij is dat uitvoerende professionals zelf met de burgers in contact kunnen treden, dus zonder tussenkomst van een afdeling communicatie en zonder (altijd) voorafgaand overleg te moeten plegen met leidinggevenden.

Ten derde toont het onderzoek aan dat de overheid een bepaalde mate van vertrouwen moet hebben in de samenleving. De studie laat goed zien dat een kentering in de communicatie eerst dan mogelijk werd nadat de overheid aansluiting had gezocht bij bestaande maatschappelijke netwerken rond de Noord/Zuidlijn en de strategie van eenzijdige communicatie had ingeruild voor die van een gemeenschappelijke aanpak. Communicatie kan niet meer eenzijdig van overheid naar burgers; vooral op het internet zijn inhoud van informatie en argumenten belangrijker dan wie de informatie of argumenten aandraagt.

Ten vierde wijst het onderzoek uit dat de omslag naar tweezijdige communicatie ook betekent dat de positieve en de negatieve aspecten open en eerlijk met elkaar uitgewisseld moeten worden. Tweezijdige communicatie kan alleen bestaan in een bepaalde vorm van wederkerigheid en zelfs gelijkwaardigheid, al betekent dat natuurlijk niet dat de overheid geen eigenstandige taak en verantwoordelijkheid heeft.

Effect van internet op overheidscommunicatie

De vraag is of het internet doorslaggevend is voor een veranderde communicatiestijl tussen overheid en burger. Was de verandering in het geval van het Noord/Zuidlijn project niet ook mogelijk zonder de nieuwe media? Heeft niet elk groot infrastructureel project een moeizame start en op een gegeven moment een doorbraak waarin het vlot wordt getrokken?

Misschien wel. Maar duidelijk is in elke geval dat het internet de overheid bij uitstek de gelegenheid biedt om zich op andere wijze tot haar burgers te gaan verhouden. Communicatiemiddelen als YouTube, Twitter, Flickr, Facebook en een gezamenlijke interactieve website maken het mogelijk om direct te berichten wat er op de bouwplaats gebeurt en vragen daarover te beantwoorden. Als betrokken ambtenaren voortdurend en direct bereikbaar zijn, zorgen ze voor rust en vertrouwen, ook op momenten dat het kritiek wordt. Maar misschien ligt de uiteindelijke betekenis van het internet nog wel subtieler, en legt het vooral de basis voor een nieuw denk- en handelingskader voor de overheid, een kader dat in het teken staat van openheid en transparantie, van omgevingssensitiviteit en responsiviteit.

Ton Baetens is partner van EMMAcommunicatie. Dit artikel is gebaseerd op het rapport over de Noord/Zuidlijn (‘De ingenieur en de buurman’), dat hij in opdracht van de Raad voor Maatschappelijke Ontwikkeling heeft geschreven. Auteur is zich bewust van het feit dat in een artikel van 1500 woorden veel van de nuance van de 'oude' en 'nieuwe' organisatie verloren gaat. Des te beter echter, voor de discussie.