Met gespierde taal introduceerde de EU tal van crisismaatregelen. Voortaan zouden Eurozonelanden een boete krijgen voor langdurige overschrijding van de 3 procentsnorm voor begrotingstekort. Ook werden er normen voor sociaaleconomisch beleid ingevoerd. In de praktijk blijken de nieuwe regels echter minder streng dan verwacht. Deadlines voor het verlagen van begrotingstekorten zijn de afgelopen jaren voor heel wat landen verlengd. Zulke coulance roept soms verontwaardiging op. Waarom krijgt Frankrijk andermaal uitstel om de begroting op orde te krijgen? Nu we aan de vooravond staan van een nieuwe ronde van toetsing en evaluatie, is het tijd om meer recht te doen aan de complexiteit van Europese sociaaleconomische coördinatie. Gaat het echt alleen om de begroting? En wat is de positieve kant van Europese buigzaamheid?
Nu is er ruimte voor alternatieven
Eigenlijk is de verontwaardiging over begrotingstekorten een oude crisisreflex. Het reduceert de complexe sociaaleconomische werkelijkheid tot één enkel getal en veronderstelt dat bezuinigen altijd het juiste recept is om economische malaise te bestrijden. Europese sociaaleconomische coördinatie, dat plaatsvindt binnen het Europees Semester, is echter een proces waarin de EU en de lidstaten overleggen over doelstellingen en nieuw beleid. Begin maart heeft de Europese Commissie de lidstaten aan hun begrotingsverplichtingen herinnerd en hier en daar waarschuwingen uitgedeeld. Maar dat is slechts één deel van het proces. Op dit moment worden er besprekingen gevoerd met overheden, nationale parlementen en sociale partners om alle evaluaties in de juiste context te plaatsen. Nu is er dus ruimte voor landen om de Commissie van alternatieven te overtuigen.
In theorie gaat het dus niet zozeer over het van bovenaf opleggen van één enkele norm. Het gaat over samenwerken aan meer werkgelegenheid, hogere productiviteit en meer sociale samenhang. In het evaluatieproces zijn er daarom ook doelstellingen op het gebied van werkloosheid, armoede, onderwijs en toegang tot sociale zekerheid. Wie goed zoekt, vindt in Europese achtergronddocumenten dan ook brede en genuanceerde analyses over economie en sociaal beleid. Deze nuance klinkt echter te weinig door in het eindoordeel over landen en gaat grotendeels verloren wanneer we het in Nederland hebben over de prestatie van anderen.
Argumenten om de commissie te overtuigen
Lidstaten gebruiken een scala aan argumenten om de Europese Commissie te overtuigen van een alternatieve kijk op beleidskeuzes. Soms koppelen landen begrotingsvraagstukken aan een bredere visie op de verhouding tussen economische en sociale doelen. Zo wil Frankrijk de bezuinigingen ‘groeivriendelijk’ houden door genoeg ruimte te bieden aan baancreatie en sociale inclusie. Bovendien wil het de klappen die de crisis uitdeelt, kunnen opvangen. Duitsland heeft ook een dergelijke filosofie: het land is een sociale markteconomie. Dit betekent dat economische groei even belangrijk is als sociale samenhang en gelijke kansen. Polen illustreert hoe een te grote nadruk op de begroting de ontwikkeling van een land kan afremmen. Het land geeft aan dat herhaalde bezuinigingen hebben geleid tot een vicieuze cirkel. Bezuinigingen hebben de economie beschadigd, wat de overheidsinkomsten heeft verlaagd, wat nieuwe bezuinigingen noodzakelijk maakte, om vervolgens de inkomsten nog verder te doen dalen. Daarom oppert Polen om te investeren in sociale infrastructuur, zodat regio’s tot bloei kunnen komen en mensen weer mee kunnen doen op de arbeidsmarkt of in de maatschappij. Geld uitgeven betekent soms dus investeren en kansen creëren. Ook kan het nastreven van sociale doelen op zichzelf legitiem zijn. Zo heeft Duitsland bij het aantreden van een nieuwe regering het pensioenstelsel veranderd, zodat meer ouderen kunnen vertrouwen op een toereikend inkomen. Hoewel de Europese Commissie vanuit begrotingsoverwegingen bezorgd is over deze nieuwe wet, houdt Duitsland voet bij stuk. Bestrijding van armoede, zo stelt Duitsland, is immers een Europese doelstelling.
Naast argumenten om te investeren in groei en samenleving, wijzen landen er vaak op dat complexe sociaaleconomische uitdagingen zich nauwelijks laten vertalen in een simpel rekensommetje. Ook botst de werkelijkheid met enkele impliciete aannames, zoals dat overheden onbeperkte sturingsmogelijkheden hebben en dat de toekomst voorspelbaar is. Nationale argumenten die de weerbarstige werkelijkheid schetsen, leveren soms een vermakelijk relaas op. Bijvoorbeeld daar waar Duitsland een periode van zwakke economische groei wijt aan het winterweer van 2012/2013.
Zelfs drastische hervormingen bieden dan weinig soelaas
Serieuzer zijn de herhaalde argumenten van Duitsland, Polen, Spanje en Frankrijk dat het lastig is om een nationale economie op te laten veren als de economie van andere lidstaten hapert. Zonder vliegwiel is het moeilijk een economie gaande te houden. Zelfs drastische hervormingen bieden dan weinig soelaas. Sterker nog, soms zijn de economische problemen zo groot dat snelle oplossingen niet meer voldoen. Spanje geeft bijvoorbeeld aan dat het niet meer kan doen dan de grootst mogelijke inspanning leveren om het begrotingstekort in de kortst mogelijke tijd te verkleinen, maar dat een wonder uitgesloten is. Het land wijst erop dat het ambitieuze hervormingen op het gebied van arbeidsmarkt, pensioen en loonvorming heeft doorgevoerd en vraagt om tijd en vertrouwen. Lidstaten en de EU verschillen soms ook van mening over de wijze waarop een begrotingstekort of toekomstige economische groei berekend wordt. Landen klagen dat Europese rekenmodellen niet altijd actueel zijn, omdat nieuw ingevoerde hervormingen er niet in opgenomen zijn. Ook wordt het effect van hervormingen soms verschillend ingeschat. Deze kleine verschillen van inzicht kunnen echter van groot belang zijn als er een oordeel moet worden geveld over het begrotingstekort.
Voorzichtig omgaan met dwingende beleidsaanbevelingen
Dat de toekomst zich moeilijk laat voorspellen mag geen verrassing zijn. Maar het is wel een reden om voorzichtig om te gaan met dwingende beleidsaanbevelingen. Dit geldt in nog grotere mate wanneer het gaat om complexe vraagstukken waarbij de effecten van beleid onzeker zijn. De dialoog tussen lidstaten en EU is daarom noodzakelijk om regels en resultaten in de juiste context te plaatsen. Het schept de mogelijkheid voor uitleg, het afwegen van korte- versus langetermijndoelstellingen en het overwegen van alternatieve oplossingen. Door uitwisseling van ideeën kunnen er innovatieve en solide oplossingen ontstaan die bovendien passen bij de specifieke situatie van een land. Dan kan het tijdelijk loslaten van een begrotingsnorm een slim idee zijn en wordt Europese buigzaamheid een kracht.
Sonja Bekker is universitair docent aan de Universiteit van Tilburg.
Dit artikel is gebaseerd op haar nieuwste onderzoek over flexibiliteit in Europese sociaaleconomische coördinatie, verschenen bij SIEPS in Stockholm.
Afbeeldingsbron: Daniel Rubio (Flickr Creative Commons)