Bijna tien jaar lang was eigen verantwoordelijkheid het leitmotiv van het integratiebeleid, net als bij veel andere onderdelen van de verzorgingsstaat[1]. Inburgering, zo was ook hier de gedachte, kan het best verbeteren door marktwerking. Daarom werden vanaf 2013 inburgeringsplichtigen zelf verantwoordelijk voor het inkopen van hun inburgeringstraject.
Dan zou er vanzelf een nieuw aanbod komen, en maatwerk. Migranten konden hiervoor leningen afsluiten bij DUO – tot wel 10.000 euro - om dan zelf als zelfverzekerde consumenten het juiste traject te kiezen. Voor hun toekomst was die keuze cruciaal: om op tijd aan de inburgeringseisen te voldoen en geen boetes te krijgen, hun recht op verblijf te behouden en de Nederlandse nationaliteit te krijgen - volwaardig burgerschap mét stemrecht.
Nieuwkomers bleken niet de perfecte consumenten te zijn
Het geloof in de markt bleek wishfull thinking; de verwachtingen werden niet ingelost. Juist nieuwkomers die per definitie de taal niet spreken en ons land niet kennen, bleken – natuurlijk - niet de perfecte consumenten te zijn. Onder asielmigranten zijn behoorlijk veel lager opgeleiden of analfabeten en mensen die worstelen met psychische problemen. ‘Eigen verantwoordelijkheid’ werd zo: ‘aan je eigen lot overlaten’.
Door het vele overheidsgeld dat met inburgering is gemoeid, betraden niet zozeer de innovatieve taalbureaus het toneel maar allerlei inburgeringscowboys, net als op de zorgmarkt. Fraudepraktijken en malafide ondernemers waren niet van de lucht. Met als gevolg: migranten met schulden waar nog steeds geen regeling voor is getroffen door de overheid – dezelfde overheid als die van de Toeslagenaffaire.
Er bestaat wel een, wederom privaat, keurmerk: Blik op het werk. Maar ook malafide private aanbieders bleken die soms te bezitten. Het keurmerk richt zich bovendien vooral op het voorkomen van fraude – wat belangrijk is – maar nauwelijks op het vergroten van de kwaliteit van het inburgeringsonderwijs.
De bal komt bij de gemeenten
Vanaf 1 januari 2022 ligt de bal van de inburgering weer bij de gemeenten. In de nieuwe wet Inburgering hoeven asiel- en gezinsmigranten niet langer als zelfverzekerde consumenten hun eigen taalonderwijs in te kopen, gemeenten zullen ‘de inkoop’ regelen. Lokale overheden zijn bij uitstek geschikt om migranten te helpen hun eerste stappen te zetten in de samenleving. Toch laat de recente evaluatie van het Sociaal Cultureel Planbureau van de drie decentralisaties – WMO, Participatiewet en Jeugd – zien dat ook hier de resultaten achterblijven bij de verwachtingen[2]. Hoe kan straks een negatieve evaluatie bij deze ‘vierde decentralisatie’ worden voorkomen?
Lastig is dat de nieuwe inburgeringswet nog steeds is gebaseerd op het achterhaalde idee dat vooral sancties en verplichtingen mensen in beweging brengen. Er is sprake van een nog ingewikkelder boetebeleid – dat gemeenten voor een deel moeten uitvoeren. Daarnaast is het een gemiste kans dat niet alle migranten worden aangemoedigd om in te burgeren. Gemeenten worstelen soms met een toenemend aantal EU-burgers, uit Polen of Tsjechië, waarvan een deel in Nederland zal blijven. Ook kennismigranten van buiten de EU, uit India bijvoorbeeld, zouden meer verleid kunnen worden. Om het samenleven van mensen met en zonder migratieachtergrond te verbeteren maar ook om bijvoorbeeld je rechten te kennen is Nederlandse taal cruciaal. In Duitsland zijn er veel meer vrijwillige trajecten voor alle migranten, met uiteindelijk betere resultaten dan in Nederland[3].
Kunnen noodlijdende gemeenten dit aan?
Tekorten in kennis en financiële middelen waren mede debet aan de teleurstellende resultaten van de vorige decentralisaties, schrijft het SCP. Dat dreigt ook bij de inburgering. De kennisinfrastructuur die er ooit was - bij lokale overheden maar ook bij de ROC’s – is door het vertrouwen op marktwerking verloren gegaan. En zullen de ook door de coronacrisis noodlijdende gemeenten genoeg financiële middelen krijgen om ook de minst kansrijke migranten daadwerkelijk intensief te begeleiden? Nu al zeggen gemeenten dat ze denken te weinig middelen per inburgeraar te hebben om een goed onderwijstraject in te kopen. Afroming dreigt, dus dat de meest kwetsbare mensen, zoals laaggeletterden, het minst geholpen worden.
Er zullen grote verschillen ontstaan tussen gemeenten. Grote steden als Rotterdam en Amsterdam hebben meer ervaring en opgebouwde kennis met inburgeringsbeleid dan kleinere, zoals Emmen of Venray. Gemeenten worstelen bovendien met de getijdenstroom van migratie; het ene jaar komen er veel, dan weer weinig. En de diversiteit van de groep neemt toe[4]. Hoe kan een kleine gemeente, zelfs als samengewerkt wordt met anderen, op maat gemaakte inburgering bieden aan een Syrische weduwe met drie kinderen en tegelijkertijd aan een Eritrese arts?
Ongelijkheid is de – ingecalculeerde - prijs van decentralisatie. Maar in het geval van inburgering leiden lokale verschillen ook tot onrechtvaardigheid. Want er is wel sprake van een nationaal boetebeleid en nationale inburgeringsexamens. En die moeten worden gehaald om de Nederlandse nationaliteit te kunnen krijgen. Voor asielmigranten doet het er dus toe in welke stad of dorp hij of zij geplaatst wordt – en daarover kunnen zij niet altijd zelf beslissen. En meer principieel: toegang tot de Nederlandse nationaliteit mag toch niet afhankelijk zijn van of jouw gemeente goed inburgeringsonderwijs heeft ingekocht?
Landelijk toezicht is nodig
Landelijke kwaliteitseisen zijn daarom nodig en ook landelijk toezicht, liefst door de onderwijsinspectie. Inburgering is essentieel voor migranten én voor de samenleving, maar wordt in onze verzorgingsstaat stiefmoederlijk bedeeld. We brengen onze kinderen met een gerust hart naar de kinderopvang, waarvan de kwaliteit onder toezicht staat van de GGD. Als we ziek zijn gaan we naar een ziekenhuis, waar de gezondheidsinspectie haar werk doet. Het onderwijs aan onze kinderen staat onder toezicht van de onderwijsinspectie.
Maar het toezicht en het verbeteren van het onderwijs aan onze migranten laten we over aan private partijen. Wie werkelijk wil dat inburgering een serieus onderdeel is van onze verzorgingsstaat stelt net zulke hoge eisen als aan gezondheidzorg en onderwijs.
Monique Kremer is voorzitter van de Adviescommissie voor Vreemdelingenzaken, de ACVZ, en bijzonder hoogleraar Actief Burgerschap.
Dit artikel is grotendeels gebaseerd op het ACVZ- advies (2020) Inburgering is geen bijzaak, Advies over marktwerking en de kwaliteit van het inburgeringsonderwijs, dat vandaag verschijnt.
Noten:
[1] Veldheer et al. (2012) Een beroep op de burger; Minder verzorgingsstaat, meer eigen verantwoordelijkheid? Sociaal en Cultureel Rapport 2012.
[2] Kromhout et al. (2019) Sociaal domein op koers. Verwachtingen en resultaten van vijf jaar decentraal beleid. Den Haag; SCP.
[3] ACVZ (2019) Advies: Wet Inburgering, Den Haag.
[4] WRR (2020) Samenleven in verscheidenheid. Beleid voor de migratiesamenleving. Den Haag: WRR.
Foto: EU Civil Protection and Humanitarian Aid (Flickr Creative Commons)