Met de ontwikkeling van diversiteitsbeleid en beleid dat zich richt op integratievraagstukken werd in afgelopen jaren een betere benadering van diversiteit beloofd dan een die slechts kijkt naar de etniciteit of cultuur van een persoon (multiculturalisme). Het achterliggende idee: de bestaande doelgroepenbenadering vervangen door een individuele benadering die ook andere markers van diversiteit, zoals seksuele oriëntatie van een persoon en genderidentiteit, in acht neemt.
Categorieën of doelgroepen zijn echter onmisbaar voor overheden. Ze helpen bestuurders om burgers te identificeren en benaderen aan de hand van hun verschillende behoeften en benodigdheden. Wij stelden ons de vraag wat het tegenwoordige beleid dat zich richt op mensen met een migratieachtergrond zegt over hoe Nederlandse beleidsmakers omgaan met doelgroepen. Welke ontwikkelingen zien we hier? En zien we daadwerkelijk een post-doelgroepenbeleid in grote Nederlandse steden?
Migratiekanaal en legale status zijn de nieuwe markers
Om deze vragen te beantwoorden, bestudeerden wij de gedifferentieerde lokale aanpak voor arbeidsmarktintegratie gericht op vluchtelingen en zogenaamde ‘hooggekwalificeerde arbeidsmigranten’ in Rotterdam. Door het houden van kwalitatieve interviews met beleidsmakers en het bestuderen van beleidsstukken onderzochten wij hoe verschillende categorieën personen (lees vluchtelingen en hooggekwalificeerde arbeidsmigranten) separate diensten en ondersteuning aangeboden krijgen met betrekking tot hun arbeidsmarktintegratie (Van Dordrecht & Schiller, 2021)).
Op basis van ons onderzoek constateren wij dat er niet zozeer sprake is van een post-categoriaal beleid, maar dat er wel een wezenlijke verandering heeft plaatsgevonden in de wijze waarop categorising plaatsvindt. Met name zien we dat categorisering op basis van nationaliteit vervangen is door categorisering op basis van migratiekanaal (letterlijk de route waarmee een persoon Nederland is binnengekomen) en legale status. Of met andere woorden: of iemand is binnengekomen als asielzoeker (vluchtelingen, later statushouders) of met een visum of via Schengen bepaalt welke steun hij of zij zal ontvangen.
Als doelgroep worden vluchtelingen veelal gezien als een groep waarin men moet investeren zodat ze in de toekomst op gelijke voet kunnen participeren. Hoogopgeleide arbeidsmigranten of expats hebben vaak een werkvergunning of vrije toegang tot de arbeidsmarkt via Schengen en zijn Nederland binnengekomen met de auto of het vliegtuig. Deze doelgroep wordt geacht economische voordelen te brengen en verdient daarom een zogenaamde rode loperbehandeling.
Risico ontstaat dat men niet de juiste ondersteuning krijgt
Aan deze categorisering liggen verschillende opvattingen of aannamen ten grondslag over onder andere het economisch potentieel van migrantengroepen. Beleidsmakers en ambtenaren die werken aan de integratie van vluchtelingen (statushouders) benadrukken economische zelfredzaamheid en participatie als een ideaal dat boven winst gaat, terwijl degenen die werken aan beleid dat zich richt op hoogopgeleide arbeidsmigranten meer de nadruk leggen op de economische winstgevendheid van immigratie. Het gevaar bestaat dat zulke categorieën een zogenaamde selffulfilling prophecy worden. Terwijl in werkelijkheid niet alle immigranten die als hooggeschoolde arbeidsmigrant binnenkomen een hoog inkomen zullen verwerven en niet alle vluchtelingen met vergelijkbare belemmeringen te maken zullen krijgen bij hun pogingen om snel werk te vinden.
In de praktijk ontstaat zo het risico dat sommigen niet de juiste ondersteuning krijgen om zich optimaal te ontplooien vanwege de immigrantengroep waarin ze zijn ingedeeld en het beleid dat daarbij past (De Lange et al., 2020). Zo kunnen ondernemende of hoogopgeleide vluchtelingen aangestuurd worden om elke vorm van beschikbaar laaggeschoold werk te accepteren. Omgekeerd kan van hoogopgeleide arbeidsmigranten worden verwacht dat zij zelfredzaam zijn op het gebied van maatschappelijke integratie, terwijl zij in werkelijkheid (sociaal) geïsoleerd raken of hun sociaal leven exclusief opbouwen in zogenaamde expat bubbles.
Hoe er meer ruimte kan komen voor individuele benadering
Uit ons onderzoek blijkt dus dat van de beloofde individuele benadering weinig terechtkomt. Net als in het vroegere doelgroepenbeleid worden in het diversiteitsbeleid categorieën gecreëerd waarin mensen worden gedefinieerd en benaderd als onderling verbonden en intern uniform, met zoals de hierboven genoemde negatieve implicaties.
De uitdaging voor beleidsmakers is om continu te blijven reflecteren over in hoeverre hun categorieën de realiteit weerspiegelen, in hoeverre mensen worden gestigmatiseerd en of hun identiteit wordt gereduceerd tot een abstracte groepsidentiteit. In het drukke alledaagse bestaan van de maatschappij en de beleidsmakers is daar niet altijd ruimte of tijd voor. Om reflectie toch mogelijk te maken doen wij hier twee aanbevelingen.
Ten eerste is het belangrijk dat beleidsmakers vóóraf indicatoren benoemen die iets kunnen zeggen over de mate waarin beleid zelfontplooiing mogelijk maakt en ruimte biedt voor een persoonlijke benadering. Bijvoorbeeld door feedbackmomenten met de doelgroepen in te bouwen en hen te vragen naar hun ervaringen.
Een tweede aanbeveling heeft betrekking op samenwerking tussen partijen – werkgevers, taalscholen, expat centers en zelfs makelaars – om gestelde beleidsdoelen te realiseren. Ruimte voor reflectie en inspiratie voor leren van elkaars benaderingen zou bijvoorbeeld gevonden kunnen worden door uitwisselingen tussen expat centers en organisatoren van inburgering.
In gedeelde vergaderingen of werksessies kunnen partijen elkaar dan vragen: welke tools gebruiken jullie? Wat kunnen we van elkaar leren? Of: wat zou de rode loperbehandeling van hoogopgeleide expats kunnen betekenen voor het stimuleren van de arbeidsmarktparticipatie van vluchtelingen?
Maria Schiller is universitair docent publiek beleid, migratie en diversiteit aan de Erasmus Universiteit Rotterdam. Leonieke van Dordrecht werkt als adviseur en onderzoeker voor de publieke sector bij adviesbureau TwynstraGudde.
Foto: govhack Australia (Flickr Creative Commons)