De huidige wet op Inburgering – WI2013 - een mislukking noemen, is een eufemisme. De Algemene Rekenkamer en onderzoeksbureau Significant hebben er geen goed woord voor over. De Nationale Ombudsman vindt dat de gang van zaken bij inburgering nog maar weer aantoont dat de overheid grote moeite heeft ‘om de dienstverlening aan de burger zo in te richten dat daarmee recht wordt gedaan aan de grote diversiteit aan burgers in Nederland qua afkomst, opleiding, zelfredzaamheid, omgangsvormen, vaardigheden, sociaal netwerk en weerbaarheid.’ Hij ziet keer op keer hoe moeilijk het is voor de overheid om verschillende groepen mensen te bedienen en maatwerk te leveren.
Het kabinet-Rutte III onderschrijft de kritiek van de onderzoekers in zoverre dat het erkent dat ‘er nog altijd geen sprake is van een stelsel waarin inburgeringsplichtigen adequaat en snel het gewenste einddoel bereiken.’ Oftewel, de notie van eigen verantwoordelijkheid in de huidige wet heeft er niet toe geleid dat meer mensen hun inburgeringsexamen hebben behaald. In tegendeel zelfs.
Ideologisch wensdenken
De vigerende inburgeringswet is het resultaat van een door de jaren verhard migratiediscours en een neoliberaal streven naar een kleinere overheid. Evaluaties laten zien dat de wet inderdaad niet tot de beoogde resultaten heeft geleid, de slagingspercentages voor de inburgeringsexamens zijn dramatisch laag.
Dat is voor een groot deel te wijten aan het feit dat het inburgeringsbeleid is doordrenkt van ideologisch wensdenken over marktwerking en het ‘verdienen’ van het Nederlanderschap. Ook in het recentelijk door de Senaat aangenomen wetsvoorstel voor een nieuw stelsel moeten de inburgeraars aantonen dat ze het verdienen om in Nederland te mogen verblijven. Dat uit zich onder andere in een verhoging van de taaleis voor inburgering, van basisniveau (A2) naar middenniveau (B1). Op zich is er niets mis mee, om een hoger ambitieniveau te stellen, dat wordt anders als de inburgeringsvereisten, die functioneren als voorwaarden voor het verkrijgen van verblijfsrecht en nationaal burgerschap ertoe leiden dat nieuwkomers worden uitgesloten.
De successievelijke coalitieregeringen sleutelen al meer dan twintig jaar aan de structuur van het inburgeringsstelsel. Het resultaat tot nu toe is een continue ondermijning van het primaire doel van inburgering, het bevorderen van burgerschap. Er is sprake van, wat ik noem, een inburgeringsparadox. Met elke nieuwe (wets-)aanpassing komt het burgerschapsdoel steeds verder buiten bereik te liggen omdat falend beleid voortdurend wordt gereproduceerd.
Bij het herstel van wat ‘systemische’ fouten kunnen worden genoemd, bouwt de wetgever namelijk telkens uitsluitingsmechanismen in, die de inburgeraar niet helpen om een goede start in zijn nieuwe land te maken, maar hem eerder belemmeren in zijn inburgering.
Gemeente krijgt weer de regie
Nieuw in de inburgeringswet die in 2022 van kracht wordt, is dat niet de markt, maar de gemeente – weer – (deels) de regie voert over de uitvoering. Inburgering wordt straks onderdeel van het brede sociale domein waar gemeenten sinds de decentralisaties in 2015 regisseur zijn. Inburgering staat daardoor niet langer op zichzelf, maar in verbinding met andere onderdelen van het sociaal domein, voornamelijk participatie en werk. Via een persoonlijk leerplan - Plan Inburgering en Participatie - en de mogelijkheid om tussen drie verschillende leerroutes te schakelen, kunnen gemeenten inburgeraars alomvattende hulp op maat leveren.
Verder hoeft de verhoging van de taaleis geen beletsel voor de meer kwetsbare inburgeraar te vormen, het stelsel biedt namelijk ook ruimte om, na bewijs van aanzienlijke inspanning, terug te vallen op één of meerdere onderdelen van het A2-examen. Wel is het de vraag in hoeverre het efficiënt is als afschalen pas mogelijk is indien een inburgeringsplichtige een uiterste inspanning heeft gedaan om het inburgeringsexamen op niveau B1 te behalen.
Bovendien is er de zelfredzaamheidsroute voor mensen met een beperkt leervermogen of die in hun eigen taal analfabeet zijn én voor wie zelfs het A2-examen buiten bereik ligt. Deze route bestaat uit een intensief praktijkgericht traject dat aansluit op de persoonlijke capaciteiten van de inburgeringsplichtige.
Geen automatische doorwerking
De adder onder het gras zit in de doorwerking van de nieuwe inburgeringswet in de naturalisatieprocedure. De behaalde examens voor inburgering, gelden volgens het wetsvoorstel niet één-op-één voor naturalisatie. Met andere woorden, een inburgeringsplichtige die een certificaat heeft behaald voor de zelfredzaamheidsroute, voldoet niet automatisch aan de taaleis voor naturalisatie. Een curieus voorstel, maar een verhoging van de taaleis voor het Nederlanderschap stond als uitgangspunt al gegraveerd in het regeerakkoord, en lijkt daarmee op een politiek compromis in de hervorming van het inburgeringsstelsel.
Verschillende partijen zoals de Adviescommissie voor Vreemdelingenzaken (ACVZ), VluchtelingenWerk en Stichting Civic zijn kritisch over deze conceptregeling naturalisatietoets.[i] Het leidde ertoe dat op dezelfde dag dat het wetsvoorstel in de Eerste Kamer werd behandeld, er in de Tweede Kamer een motie werd aangenomen om maatwerk toe te passen in de naturalisatietoets.
Verder is er geen overgangsregeling voor inburgeraars die nog onder de Wi2013 vallen en de dupe zijn van falend beleid, dienen gezinsmigranten ook in het nieuwe stelsel zelf de kosten te dragen voor de inburgering waardoor gemeenten minder kunnen sturen en blijft het averechts boetestelsel overeind.
Een rechtvaardig en duurzaam functionerend inburgeringsstelsel, waartoe het aangenomen wetsvoorstel weliswaar een lichte aanzet geeft, blijft vooralsnog buiten zicht. Om dat te bereiken, moeten politieke partijen stoppen om inburgering als speelbal te gebruiken. Al is het alleen maar omdat inburgeraars de best mogelijke start verdienen.
Samir Achbab is PhD onderzoeker aan de Vrije Universiteit
Noot:
[i] ACVC (2019). Wetsadvies ‘Voorstel van wet houdende regels over inburgering in de Nederlandse samenleving’ (Wet inburgering 20.). Den Haag; VluchtelingenWerk (2020). Reactie wetsvoorstel ‘Regels over inburgering in de Nederlandse samenleving’ (Wet inburgering 20,35483) t.b.v. het WGO op 29 juni 2020. Amsterdam; Stichting Civic (2020). Reactie op consultatie besluit naturalisatietoets 2021 (‘BNT 2021’). Amsterdam.
Foto: Deborah (Flickr Creative Commons)