Onvoldoende wetenschappelijke onderbouwing voor Nationaal Programma Rotterdam Zuid

Het gejubel rondom Nationaal Programma Rotterdam Zuid gaat voorbij aan het feit dat we amper weten wat de effectiviteit ervan is en welke bewoners daar precies baat bij hebben. Dat concludeert onderzoeker Gijs Custers van de Erasmus Universiteit.

Het Nationaal Programma Rotterdam Zuid (NPRZ) wordt gezien als lichtend voorbeeld voor de aanpak van grootstedelijke problematiek. Het programma wordt geroemd om de langetermijnvisie (20 jaar), de samenwerking tussen diverse stakeholders en de onafhankelijkheid van bestuurlijke wisselingen in de politiek.

In het afgelopen decennium is het zowat het enige grootschalige programma in Nederland geweest, dat zich richt op de verbetering van kwetsbare wijken, nadat onder Rutte-I eind 2011 het laatste deel Grotestedenbeleid was afgeschaft. Het NPRZ dient als inspiratie voor een nieuwe golf van grootstedelijke wijkenaanpak, zoals blijkt uit het nieuwe Nationaal Programma Leefbaarheid en Veiligheid.

Verdringing van de ‘echte’ Rotterdammer

Recent vond de midterm review van het NPRZ plaats, waarin werd gereflecteerd op wat er de afgelopen tien jaar bereikt is met het programma. Het AD vatte de reacties treffend samen: ‘De aanpak van Rotterdam Zuid krijgt unaniem lof, behalve in Rotterdam zelf.’

De teneur is dat redelijk veel bereikt is, gebaseerd op monitoringsindicatoren en meerdere evaluatieve onderzoeken, maar dat er nog veel moet gebeuren om de ambitieuze doelen te behalen. Vooral uit Rotterdam klinkt ook steeds meer kritiek: het programma zou weinig inspraak van bewoners dulden en bovendien zorgen voor een verdringing van de ‘echte’ Rotterdammer.

Een belangrijk punt rondom de discussie over het succes van het NPRZ wordt echter nauwelijks benoemd: we weten amper wat de effectiviteit van het NPRZ is in de verbetering van Rotterdam Zuid en welke bewoners daar precies baat bij hebben.

Niks over de effectiviteit

Er is een breed monitoringsprogramma en er zijn meerdere evaluatieve studies geweest, maar deze zijn hoofdzakelijk beschrijvend van aard. Ze zeggen niks over de effectiviteit, oftewel wat de veranderingen in Rotterdam Zuid kan verklaren.

Typerend voor hoe het NPRZ wordt geëvalueerd is Het verhaal van NPRZ, geschreven door Willem van Spijker en Pieter Tops: ‘Op een algemeen niveau is duidelijk waar aan gewerkt moet worden… waarbij op concreet niveau niet altijd helder is welke maatregelen echt effect hebben’ (p. 7).

Dit mag enigszins vreemd genoemd worden, omdat met wetenschappelijk onderzoek de effectiviteit van maatregelen wel degelijk in kaart kan worden gebracht.

Het gebrek aan inzicht in de werking van het NPRZ valt te illustreren aan de hand van twee voorbeelden.

  1. Leertijduitbreiding

Een van de blikvangers van het NPRZ is de leertijduitbreiding op ongeveer dertig bassischolen die zijn gevestigd in de zeven zogenoemde focuswijken. Op deze scholen gaan kinderen tien uur extra per week naar school, met als doel dat kinderen betere leerresultaten behalen. Deze extra leertijd is divers: kinderen krijgen extra taal- en rekenlessen, maar bijvoorbeeld ook kunst- en cultuurlessen. De invulling verschilt bovendien per school.

Om te kijken of de leertijduitbreiding leidt tot betere schoolresultaten, vergelijkt de NPRZ-monitoring kinderen die wonen in de focuswijken met alle andere kinderen uit de G4-steden Rotterdam, Amsterdam, Den Haag en Utrecht. Dit is op zich al opvallend, omdat lang niet alle kinderen die in de focuswijken wonen ook naar de basisscholen gaan waar de leertijduitbreiding plaatsvindt.

In het verleden heeft de NPRZ-monitoring van het onderwijs al voor de nodige verwarring gezorgd

De populatie die wordt gemonitord (kinderen woonachtig in de focuswijken) is dus anders dan de populatie die meedoet aan de leertijduitbreiding (kinderen die op school zitten in de focuswijken). De G4 is bovendien een onjuiste referentiegroep om de effectiviteit van leertijduitbreiding tegen af te zetten.

Bij een interventiestudie is het belangrijk dat zowel de interventie- als de controlegroep zoveel mogelijk aan dezelfde condities zijn blootgesteld (behalve de interventie zelf natuurlijk). Daardoor kunnen eventuele verbeteringen met een hoge mate van zekerheid worden toegeschreven aan de interventie. De G4-populatie is echter een uiterst dynamische populatie die fundamenteel anders is dan de focuswijkpopulatie, en is daarmee ongeschikt om iets te zeggen over de effectiviteit van de leertijduitbreiding.

In het verleden heeft de NPRZ-monitoring van het onderwijs al voor de nodige verwarring gezorgd. Zo werd een paar jaar geleden succes geclaimd omdat de Cito-scores in Rotterdam Zuid sterker zouden stijgen ten opzichte van de G4. Dit beeld werd in een recent AD-artikel weer bevestigd.

Het is echter aannemelijk dat deze stijging werd veroorzaakt doordat vooral zwakke scholen in Rotterdam Zuid stopten met de Cito-toets na een beleidswijziging in 2014. Daardoor gingen de scores omhoog, omdat alleen nog de Cito-resultaten van de sterke scholen werden geteld. In 2019 maakte nog maar 40 procent van de scholen in Zuid gebruik van de Cito-toets, tegenover 65 procent in de G4. Dergelijke misverstanden kunnen worden voorkomen met een meer wetenschappelijke opzet, waar overigens recent wel een start mee is gemaakt.

  1. De sociale stijger

Een ander speerpunt binnen het NPRZ is de sociale stijger. Een duidelijke karakterschets van de sociale stijger is er niet echt, maar over het algemeen wordt gesproken over personen uit Zuid die het financieel beter krijgen. De gedachte is dat er voorheen onvoldoende woningaanbod was voor de sociale stijger en dat mensen daarom vaak naar omliggende gemeentes zoals Barendrecht of Ridderkerk verhuisden.

Een studie naar de verandering van de bevolkingssamenstelling in Rotterdam Zuid liet al eerder zien dat er veel potentieel is voor sociale stijging, omdat er een aanzienlijke opkomende middengroep woont.

In de zoektocht bestaat steeds de neiging om met bestuurders en enkele bewoners te praten

In de onderzoeken die zich specifiek richten op de sociale stijger wordt deze gedefinieerd als ‘een inwoner tussen de 20 en 49 jaar die in vier jaar tijd minimaal 10 percentielen is gestegen in de Nederlandse inkomensverdeling’. Het sterke punt van deze studies is dat er specifiek wordt gekeken in welke mate deze sociale stijgers de nieuwbouw betrekken die door het woonbeleid van NPRZ tot stand is gekomen. Dat zegt dus iets over of de sociale stijgers uit Zuid kans hebben om in Zuid te blijven wonen, conform de verwachtingen van het beleid.

Belangrijke vragen onbeantwoord

Echter blijven er ook een paar belangrijke vragen onbeantwoord. De enge definitie van de sociale stijger zorgt ervoor dat het een grote groep omvat, waarvan niet duidelijk is of deze personen in Rotterdam Zuid zijn opgegroeid of dat ze daar pas recent zijn komen wonen. Dit is een wezenlijk verschil, want je mag verwachten dat de ‘oorspronkelijke’ bewoners van Zuid die sociaal mobiel zijn de kans moeten hebben om in Zuid te blijven wonen. Het is nu onduidelijk in hoeverre dat het geval is.

Verder kijken de onderzoeken alleen naar de NPRZ-periode zelf (vanaf 2012). Om enigszins inzicht te verkrijgen of de sociale stijgers vaker in Zuid blijven wonen, is het ook relevant om te vergelijken hoe de situatie was voor de start van het NPRZ. Wederom wordt hier geen systematische vergelijking gemaakt om de bijdrage van het NPRZ te onderzoeken.

Naar meer systematisch onderzoek

Het NPRZ kent geen gebrek aan monitoring en onderzoeken. In de zoektocht naar de werking van het NPRZ bestaat echter steeds de neiging om met bestuurders en enkele bewoners te praten, en te kijken naar descriptieve ontwikkelingen op gebiedsniveau.

Ik zou ervoor willen pleiten dat vanuit een wetenschappelijke opzet meer concreet wordt onderzocht welke interventies effect hebben en welke bewoners daar het meeste baat bij hebben. Bijvoorbeeld of de leertijduitbreiding effectief leidt tot betere schoolresultaten of dat sociale stijgers die opgroeien in Zuid er ook daadwerkelijk vaker blijven wonen.

In het verleden hebben soortgelijke wetenschappelijke evaluaties van grootstedelijk beleid plaatsgevonden, zoals ten tijde van het krachtwijkenbeleid in 2011. Laten we dus gebruik maken van de wetenschappelijke expertise en het rijke datalandschap dat we in Nederland ter beschikking hebben.

Gijs Custers is onderzoeker sociologie aan de Erasmus Universiteit Rotterdam.

 

Foto: Lily Fu (Unsplash.com)