Burgers kregen in de afgelopen jaren steeds meer verantwoordelijkheid voor het uitvoeren of realiseren van beleid, en minder bij het bepalen ervan. Van burgers wordt onder meer verwacht dat zij zich gezond en ‘duurzaam’ gedragen en dat zij mantelzorgen om de gaten in de langdurige zorg te vullen.
Ondertussen verwachten burgers juist meer van de overheid en neemt met name in landelijke gebieden de onvrede toe (zie bijvoorbeeld De Kluizenaar et al. 2022; Regionaal maatschappelijk onbehagen, 2021). Er wringt duidelijk iets in de relatie tussen overheid en burger met als onderliggende vraag wie waarvoor verantwoordelijk is in de samenleving.
ROB: die samenleving van gedroomde (en actieve) burgers is er eigenlijk al
Om daar meer zicht op te krijgen, startte het SCP een onderzoeksprogramma over ‘Verschuivende verantwoordelijkheden’. Het rapport Overdragen, delen en herstellen: overheidsvisies op de verdeling van verantwoordelijkheden sinds 2011 (2022) geeft een overzicht van de verschuivingen in de overheidsvisies op de verantwoordelijkheidsverdeling in de afgelopen ruim tien jaar.
We signaleren daarin een golfbeweging in beleidsparadigma’s die elkaar deels afwisselen, maar uiteindelijk ook naast elkaar blijven bestaan. Onder invloed van onder andere ideeën over burgers, maar ook economische en maatschappelijke ontwikkelingen en grote opgaven (klimaat, vergrijzing, corona), krijgen burgers soms meer en soms minder verantwoordelijkheid.
Naar een doe-democratie
In de jaren 2011-2013 heeft de overheid de burger nodig. De economische crisis drukt zwaar op de samenleving. Als uitweg ziet men een kleinere overheid die minder kost en burgers die taken gaan overnemen, de bekende ‘participatiesamenleving’. Deels gelukt overigens, kijk maar naar de vele vrijwilligers die taken hebben overgenomen, van het onderhoud van de bossen tot dienstverlening in musea en bibliotheken.
Toch is dat niet het hele verhaal. Achter de schermen speelt meer. Zo vroeg de overheid in 2011 aan de Raad voor het Openbaar Bestuur (ROB) om ‘tools’ waarmee burgers geactiveerd zouden kunnen worden. Het antwoord van de ROB was verrassend: die samenleving van gedroomde (en actieve) burgers is er eigenlijk al, maar zou pas echt tot bloei kunnen komen als er een minder gulzige overheid boven staat met minder pretenties en het vertrouwen dat loslaten en zeggenschap overdragen niet alleen gewenst, maar ook haalbaar is. Een heuse paradigmashift voor het openbaar bestuur, zo stelde de ROB.
Andere adviesraden bleken langs vergelijkbare lijnen te denken. In 2012 stuurden negen adviesraden samen een brandbrief met een boodschap over de actieve en vitale samenleving aan de regering. Deze kon bijna niet anders dan instemmend reageren en toezeggen dat via de zogenaamde doe-democratie gewerkt zou gaan worden aan een omslag in beleid met meer ruimte voor burgers.
Akkoorden met bedrijven en maatschappelijke organisaties
Tot volle wasdom kwam die doe-democratie echter niet. In de jaren na de economische crisis (2014-2019) groeide er een nieuwe dynamiek in het overheidsbeleid en de visie op burgers. De overheid zag zich gesteld voor grote maatschappelijke opgaven, bijvoorbeeld rondom klimaat, zorg(kosten) en pensioenen. En ze had opnieuw partners nodig om die opgaven te realiseren.
Burgers waren vooral nodig voor de uitvoering, maar niet om mee te denken
Nu waren het niet burgers, maar bedrijven en sociale partners met wie de overheid akkoorden wilde sluiten. Burgers waren vooral nodig voor de uitvoering (gezond leven, van het gas af, mantelzorg), maar niet om mee te denken. Voor de participatiesamenleving en de doe-democratie was een (bescheiden) lokale rol weggelegd. Van een paradigmashift van het openbaar bestuur in die richting was op nationaal niveau geen sprake.
Als klassieke ‘dienstverlenende overheid’
Voor de jaren na maart 2020 ziet de overheid in de coronacrisis de noodzaak om in te grijpen in de levens van burgers op een manier die voor de Nederlandse samenleving ongekend is. Tegelijkertijd wil de overheid goede relaties bewaren met burgers en bedrijven. Met verwijzing naar ‘diepe zakken’ is de bezuinigingsreflex uit de jaren 2011-2013 volledig verlaten.
In plaats daarvan geeft de overheid economische steun en presenteert zij zich richting burgers als een klassieke ‘dienstverlenende overheid’ die op zoek wil naar meer maatschappelijke dialoog. Een beeld dat nog meer nadruk krijgt in de nasleep van de toeslagenaffaire en de aardbevingen in Groningen.
Waarschuwing om burgers tijdig te betrekken
Er dienden zich dus steeds nieuwe visies aan, die elkaar deels aflosten, maar in bepaalde vorm ook naast elkaar zijn blijven bestaan. De problemen van dit moment, bijvoorbeeld rondom klimaat, zorg en wonen, lijken eveneens te vragen om een combinatie van sturingsmodellen en visies op verantwoordelijkheidsverdeling.
Zij vragen enerzijds om een traditionele sturende overheid die het voortouw neemt, deskundigheid mobiliseert en plannen maakt. Anderzijds vragen deze opgaven ook om een netwerkende overheid die marktpartijen en maatschappelijke organisaties weet te betrekken. En last but not least zien we een aanzwellend debat over de betrokkenheid van burgers, bijvoorbeeld in de vorm van burgerberaden – en daarmee de behoefte aan een meer responsieve overheid.
Een roep om een meer marktgeoriënteerde overheid is niet meer te beluisteren (wat overigens niet betekent dat deze in de praktijk niet meer zou bestaan – zie ook het artikel van Marjolein Quené op deze site).
Het zal veel vragen van de overheid om ook burgers meer zeggenschap te geven
Die groeiende aandacht voor burgerzeggenschap op het nationale niveau is aan te moedigen. Wanneer deze ontwikkeling doorzet zou dat een verandering betekenen in de verantwoordelijkheid die aan burgers wordt toegekend. Aanvankelijk mochten burgers vooral meedoen, en nu dus meer en meer meedenken of meebeslissen.
Tegelijkertijd vormt de terugblik ook aanleiding voor een belangrijke winstwaarschuwing. In het huidige krachtenveld waarin de overheid snel en daadkrachtig wil handelen, en daarbij ook marktpartijen, maatschappelijke organisaties en burgers wil betrekken, zal het veel vragen van de overheid om ook burgers meer zeggenschap te geven.
Om tijdig en daadkrachtig te kunnen handelen moet het perspectief van burgers worden gecombineerd met dat van andere actoren, en dat binnen een relatief kort tijdsbestek. Daarom adviseert het SCP: als je naast andere partijen ook burgers echt zeggenschap wil geven, betrek ze dan vroegtijdig, vanaf de start. Een burgerforum bijvoorbeeld kan daarvoor een aantrekkelijke vorm zijn.
Sociaal contract herijken
Hoe de genoemde drie sturingsmodellen – sturend, netwerkend en responsief – te verenigen zijn, kan dus gerust een belangrijke uitdaging voor het kabinet genoemd worden. Eén die ook raakt aan de eerdere oproep van het SCP tot een herijking van het ‘sociaal contract’, waarbij het sociaal contract staat voor de wijze waarop ‘de overheid, burgers en bedrijven met elkaar de macht delen, verwachtingen van elkaar hebben en rechten en plichten delen’ (Putters 2022, p. 10).
Voor alle opgaven is daarom een nieuw ‘vertrouwen’ nodig
Herijking van dat sociaal contract betekent volgens Putters duidelijkheid creëren over ieders rol en verantwoordelijkheden, zodat burgers weten wat ze van de overheid mogen verwachten en omgekeerd. Hier is een wereld te winnen.
Dat bleek bijvoorbeeld ook uit een ander deelonderzoek van het SCP-programma met als thema de verantwoordelijkheid voor lokale duurzame energieopwekking. Opvallend resultaat van de focusgroep-discussies in dit onderzoek is dat overheid en burger naar elkaar wijzen als eerstverantwoordelijke voor de realisering van de doelstelling van 50 procent lokale energieopwekking (De Kluizenaar et al. 2022).
Voor alle opgaven waarvoor de samenleving zich geplaatst ziet en waarbij steeds met meerdere actoren over rollen en verantwoordelijkheden onderhandeld moet worden, is daarom een nieuw ‘vertrouwen’ nodig. Niet het ‘Loslaten in vertrouwen’ uit 2012, maar het ‘vertrouwen dat alle belangen gewogen worden ten behoeve van een gedeelde toekomst’ (Putters 2022, p. 93).
Sjoerd Kooiker en Wieke Blijleven zijn onderzoekers bij het Sociaal en Cultureel Planbureau bij het programma ‘Beleidsvisies, burgervisies en gedraging’.
Foto: Simone (Flickr Creative Commons)