Overheid: burgers eerder betrekken en naar hen luisteren

De laatste tijd zien we een opleving van de aandacht voor het betrekken van burgers bij beleid. Het Sociaal en Cultureel Planbureau (SCP) moedigt deze ontwikkeling aan, maar geeft ook een winstwaarschuwing mee.

Burgers kregen in de afgelopen jaren steeds meer verantwoordelijkheid voor het uitvoeren of realiseren van beleid, en minder bij het bepalen ervan. Van burgers wordt onder meer verwacht dat zij zich gezond en ‘duurzaam’ gedragen en dat zij mantelzorgen om de gaten in de langdurige zorg te vullen.

Ondertussen verwachten burgers juist meer van de overheid en neemt met name in landelijke gebieden de onvrede toe (zie bijvoorbeeld De Kluizenaar et al. 2022; Regionaal maatschappelijk onbehagen, 2021). Er wringt duidelijk iets in de relatie tussen overheid en burger met als onderliggende vraag wie waarvoor verantwoordelijk is in de samenleving.

ROB: die samenleving van gedroomde (en actieve) burgers is er eigenlijk al

Om daar meer zicht op te krijgen, startte het SCP een onderzoeksprogramma over ‘Verschuivende verantwoordelijkheden’. Het rapport Overdragen, delen en herstellen: overheidsvisies op de verdeling van verantwoordelijkheden sinds 2011 (2022) geeft een overzicht van de verschuivingen in de overheidsvisies op de verantwoordelijkheidsverdeling in de afgelopen ruim tien jaar.

We signaleren daarin een golfbeweging in beleidsparadigma’s die elkaar deels afwisselen, maar uiteindelijk ook naast elkaar blijven bestaan. Onder invloed van onder andere ideeën over burgers, maar ook economische en maatschappelijke ontwikkelingen en grote opgaven (klimaat, vergrijzing, corona), krijgen burgers soms meer en soms minder verantwoordelijkheid.

Naar een doe-democratie

In de jaren 2011-2013 heeft de overheid de burger nodig. De economische crisis drukt zwaar op de samenleving. Als uitweg ziet men een kleinere overheid die minder kost en burgers die taken gaan overnemen, de bekende ‘participatiesamenleving’. Deels gelukt overigens, kijk maar naar de vele vrijwilligers die taken hebben overgenomen, van het onderhoud van de bossen tot dienstverlening in musea en bibliotheken.

Toch is dat niet het hele verhaal. Achter de schermen speelt meer. Zo vroeg de overheid in 2011 aan de Raad voor het Openbaar Bestuur (ROB) om ‘tools’ waarmee burgers geactiveerd zouden kunnen worden. Het antwoord van de ROB was verrassend: die samenleving van gedroomde (en actieve) burgers is er eigenlijk al, maar zou pas echt tot bloei kunnen komen als er een minder gulzige overheid boven staat met minder pretenties en het vertrouwen dat loslaten en zeggenschap overdragen niet alleen gewenst, maar ook haalbaar is. Een heuse paradigmashift voor het openbaar bestuur, zo stelde de ROB.

Andere adviesraden bleken langs vergelijkbare lijnen te denken. In 2012 stuurden negen adviesraden samen een brandbrief met een boodschap over de actieve en vitale samenleving aan de regering. Deze kon bijna niet anders dan instemmend reageren en toezeggen dat via de zogenaamde doe-democratie gewerkt zou gaan worden aan een omslag in beleid met meer ruimte voor burgers.

Akkoorden met bedrijven en maatschappelijke organisaties

Tot volle wasdom kwam die doe-democratie echter niet. In de jaren na de economische crisis (2014-2019) groeide er een nieuwe dynamiek in het overheidsbeleid en de visie op burgers. De overheid zag zich gesteld voor grote maatschappelijke opgaven, bijvoorbeeld rondom klimaat, zorg(kosten) en pensioenen. En ze had opnieuw partners nodig om die opgaven te realiseren.

Burgers waren vooral nodig voor de uitvoering, maar niet om mee te denken

Nu waren het niet burgers, maar bedrijven en sociale partners met wie de overheid akkoorden wilde sluiten. Burgers waren vooral nodig voor de uitvoering (gezond leven, van het gas af, mantelzorg), maar niet om mee te denken. Voor de participatiesamenleving en de doe-democratie was een (bescheiden) lokale rol weggelegd. Van een paradigmashift van het openbaar bestuur in die richting was op nationaal niveau geen sprake.

Als klassieke ‘dienstverlenende overheid’

Voor de jaren na maart 2020 ziet de overheid in de coronacrisis de noodzaak om in te grijpen in de levens van burgers op een manier die voor de Nederlandse samenleving ongekend is. Tegelijkertijd wil de overheid goede relaties bewaren met burgers en bedrijven. Met verwijzing naar ‘diepe zakken’ is de bezuinigingsreflex uit de jaren 2011-2013 volledig verlaten.

In plaats daarvan geeft de overheid economische steun en presenteert zij zich richting burgers als een klassieke ‘dienstverlenende overheid’ die op zoek wil naar meer maatschappelijke dialoog. Een beeld dat nog meer nadruk krijgt in de nasleep van de toeslagenaffaire en de aardbevingen in Groningen.

Waarschuwing om burgers tijdig te betrekken

Er dienden zich dus steeds nieuwe visies aan, die elkaar deels aflosten, maar in bepaalde vorm ook naast elkaar zijn blijven bestaan. De problemen van dit moment, bijvoorbeeld rondom klimaat, zorg en wonen, lijken eveneens te vragen om een combinatie van sturingsmodellen en visies op verantwoordelijkheidsverdeling.

Zij vragen enerzijds om een traditionele sturende overheid die het voortouw neemt, deskundigheid mobiliseert en plannen maakt. Anderzijds vragen deze opgaven ook om een netwerkende overheid die marktpartijen en maatschappelijke organisaties weet te betrekken. En last but not least zien we een aanzwellend debat over de betrokkenheid van burgers, bijvoorbeeld in de vorm van burgerberaden – en daarmee de behoefte aan een meer responsieve overheid.

Een roep om een meer marktgeoriënteerde overheid is niet meer te beluisteren (wat overigens niet betekent dat deze in de praktijk niet meer zou bestaan – zie ook het artikel van Marjolein Quené op deze site).

Het zal veel vragen van de overheid om ook burgers meer zeggenschap te geven

Die groeiende aandacht voor burgerzeggenschap op het nationale niveau is aan te moedigen. Wanneer deze ontwikkeling doorzet zou dat een verandering betekenen in de verantwoordelijkheid die aan burgers wordt toegekend. Aanvankelijk mochten burgers vooral meedoen, en nu dus meer en meer meedenken of meebeslissen.

Tegelijkertijd vormt de terugblik ook aanleiding voor een belangrijke winstwaarschuwing. In het huidige krachtenveld waarin de overheid snel en daadkrachtig wil handelen, en daarbij ook marktpartijen, maatschappelijke organisaties en burgers wil betrekken, zal het veel vragen van de overheid om ook burgers meer zeggenschap te geven.

Om tijdig en daadkrachtig te kunnen handelen moet het perspectief van burgers worden gecombineerd met dat van andere actoren, en dat binnen een relatief kort tijdsbestek. Daarom adviseert het SCP: als je naast andere partijen ook burgers echt zeggenschap wil geven, betrek ze dan vroegtijdig, vanaf de start. Een burgerforum bijvoorbeeld kan daarvoor een aantrekkelijke vorm zijn.

Sociaal contract herijken

Hoe de genoemde drie sturingsmodellen – sturend, netwerkend en responsief – te verenigen zijn, kan dus gerust een belangrijke uitdaging voor het kabinet genoemd worden. Eén die ook raakt aan de eerdere oproep van het SCP tot een herijking van het ‘sociaal contract’, waarbij het sociaal contract staat voor de wijze waarop ‘de overheid, burgers en bedrijven met elkaar de macht delen, verwachtingen van elkaar hebben en rechten en plichten delen’ (Putters 2022, p. 10).

Voor alle opgaven is daarom een nieuw ‘vertrouwen’ nodig

Herijking van dat sociaal contract betekent volgens Putters duidelijkheid creëren over ieders rol en verantwoordelijkheden, zodat burgers weten wat ze van de overheid mogen verwachten en omgekeerd. Hier is een wereld te winnen.

Dat bleek bijvoorbeeld ook uit een ander deelonderzoek van het SCP-programma met als thema de verantwoordelijkheid voor lokale duurzame energieopwekking. Opvallend resultaat van de focusgroep-discussies in dit onderzoek is dat overheid en burger naar elkaar wijzen als eerstverantwoordelijke voor de realisering van de doelstelling van 50 procent lokale energieopwekking (De Kluizenaar et al. 2022).

Voor alle opgaven waarvoor de samenleving zich geplaatst ziet en waarbij steeds met meerdere actoren over rollen en verantwoordelijkheden onderhandeld moet worden, is daarom een nieuw ‘vertrouwen’ nodig. Niet het ‘Loslaten in vertrouwen’ uit 2012, maar het ‘vertrouwen dat alle belangen gewogen worden ten behoeve van een gedeelde toekomst’ (Putters 2022, p. 93).

Sjoerd Kooiker en Wieke Blijleven zijn onderzoekers bij het Sociaal en Cultureel Planbureau bij het programma ‘Beleidsvisies, burgervisies en gedraging’.

 

Foto: Simone (Flickr Creative Commons)

Dit artikel is 1682 keer bekeken.

Reacties op dit artikel (3)

  1. Ecologische groepen hebben daar veel ervaring mee. Zij regelen samen met elkaar een woonvorm, richten die woonvorm zelf in en gaan ook het landschap onderhouden. Dat wil de overheid toch? Die zelfredzaamheid om samen een modern woonbeleid te regelen? Toch is dat niet de realiteit. Want er zijn nog steeds grote steden, zonder ecologische woonvorm. En vele groepen die het zonder overheid maar moeten regelen. En dan gaan projectontwikkelaars, machtige boeren, lobbyclubs en ambtenaren altijd voor. Dus kom je als ecologische groep niet vooruit. Want die hebben geen toegang tot de macht, die vragen keurig om wat grond. Waar ze dan ook nog zelf voor gaan zorgen. Nee, goed plan hoor, maar zonder toegang tot de macht, de politiek of lobbyclubs, gaan jullie het niet bereiken.

    Dit voorbeeld hoort bij een grote stad met als beleid ‘stad in een park’. De zelfoogsttuinderij aan de rand van de stad, moet vanwege het ‘bestemmingsplan’ gaan verplaatsen. Dus beleid gaat voor op realiteit. En vooral op kwaliteit, dat honderden mensen hun biologische voedsel en het samen tuinieren, ‘kwijt’ gaan raken. En die woonvorm, die is in gesprek met andere gemeenten. Want die grote stad heeft veel duurzaam beleid, maar die woonvorm mag er niet gaan beginnen. Gemeente en provincie komen niet verder dan een computer vol met tekst, maar wat grond regelen, dat is te moeilijk voor die grote stad. De combinatie van landbouw en wonen, is logisch voor een modern woonbeleid. Snel en slim bouwen en actieve burgers die dat samen gaan doen. Het argument: we hebben te weinig eigen grond. Regel dat dan, meneer de wethouder van die groen-linkse partij.

  2. Het sociaal contract herijken is ook door als politiek en instituties dit ook als gegeven te beschouwen en daar ook iets aan te gaan doen;
    https://www.metronieuws.nl/in-het-nieuws/binnenland/2023/01/pvda-lid-rechtsextremistisch/

    Dat linkse partijen voorop te weinig beseffen dat de traditionele achterban vatbaar is voor extremisme is een groot maatschappelijk probleem. Lees maar het hoofdstuk Guilty as Hell van de neergang van de PVDA. Er wordt namelijk altijd over mensen gepraat en nooit eens met, behalve als deze mannen in de bloei van hun leven openlijk gestigmatiseerd worden door de overheid en instituties, waarna vervolgens individuele ambtenaren boos zijn dat er klachtenprocedures opgestart worden over de omgang van instanties met deze groep mensen.

  3. In feite is de overheid nog steeds marktgeoriënteerd en laat nutsvoorzieningen nog steeds in handen van de marktwerking zoals bij huisvesting, ziektekosten en energie.
    Het prijsplafond voor energie is hiervan een voorbeeld waarbij middels een energieplafond miljarden subsidies aan de energiebedrijven wordt gegeven.
    De ‘participatie samenleving’ is in feite een neoliberale uiting van de overheid aangezien burgers zelf verantwoordelijk gesteld worden voor hun eigen maatschappelijk functioneren.
    Paradoxaal heeft de overheid wel de burger nodig om tot beleidsuitvoering te komen immers zonder voldoende draagvlak lijkt iedere vorm van beleidsuitvoering tot mislukken gedoemd.
    Je kunt hierbij de burger niet op afstand zetten en gelijk een beroep om hem doen.
    Deze ambivalentie wekt geen vertrouwen in de overheid bij de burger.
    De overheids (politiek) zal nu vooral echte keuzes moeten maken over hoe de maatschappij dient te worden ingericht en wie daarover te vertellen krijgt.
    Het faciliteren van marktwerking hoort daar niet bij. De nutsvoorzieningen in deze maatschappij dienen hierbij aan de samenleving teruggegeven te worden.

Geef een antwoord

Het e-mailadres wordt niet gepubliceerd.