Participatie in de bijstand: wat werkt volgens de wetenschap?

Maatwerk, intensief contact met de bijstandscliënt, geen druk – dat zijn succesfactoren bij het activeren van mensen in de bijstand. Dat blijkt uit een analyse van honderd wetenschappelijke onderzoeken. En soms is subtiele drang nodig.

Volgens Aristoteles was eenieder die niet deelneemt aan de samenleving of een beest of een god. Iemand die geen sociaal leven leidt, of zich hieraan onttrekt, zo redeneerde de Griekse filosoof, is beneden alle waarde of juist een soort superwezen.

Aristoteles leefde in een tijd waarin politieke en sociale participatie van burgers vanzelfsprekend was. Tegenwoordig is dat wel anders. In tegenstelling tot de Griekse polis zijn West-Europese verzorgingsstaten geobsedeerd met de beleidsmatige bevordering van burgerparticipatie, Nederland voorop. Ook bijstandscliënten ontkomen niet aan de participatiedrang. Van sportieve activiteiten, tot het begeleiden van bejaarden, of het organiseren van fietstochten - lokale overheden doen er van alles aan om bijstandsontvangers maatschappelijk te activeren, vooral in het kader van de tegenprestatie.

Doorstromen naar betaalde arbeid is daarbij steeds vaker secundair. Maatschappelijke participatie – in de vorm van ‘zinvolle activiteiten’ - wordt in de Participatiewet nadrukkelijk als een doel op zich geformuleerd. Maar wat werkt bij participatie in de bijstand? In opdracht van de Leerstoel Actief Burgerschap van de Universiteit van Amsterdam verrichtte ik een wetenschappelijke literatuurstudie. (De Leerstoel – bezet door Monique Kremer - doet hiernaar weer samen met socialevraagstukken.nl onderzoek in opdracht van de gemeente Amsterdam.)

Maatwerk, aansluiten bij de wensen van mensen, dat werkt

Voor de studie werden zo’n 100 onderzoeken geanalyseerd uit binnen- en buitenland. Het bieden van maatwerk in activeringstrajecten, bestaande uit persoonlijke aandacht voor cliënten en aansluiten bij wensen, interesses en participatiemogelijkheden die er al zijn, komt in vrijwel alle gevonden studies naar voren als werkzaam element in participatiebevordering. Daarbij helpt een actieve benadering van cliënten door klantmanagers, in termen van intensief en frequent ‘klantcontact’.

Professionals dienen gericht te wijzen op participatiemogelijkheden en de cliënt persoonlijk te motiveren. Als er bovendien geen druk is om door te hoeven stromen naar werk, de uitkering kan worden behouden, een relatief laag tempo geen probleem is, en het activeringstraject ‘recreatief’ van karakter is (in plaats van een zakelijke focus op werk en inkomen), dan vergroot dit eveneens de kans dat de bijstandscliënt zich maatschappelijk actiever opstelt of zijn netwerk vergroot.

Gemeentelijk geleid vrijwilligerswerk kan dus ook participatie-bevorderend werken mits maatwerk wordt geleverd en het proces op een positieve wijze wordt geframed. Dit laatste houdt in dat in de gemeentelijke communicatie over geleid vrijwilligerswerk, de bijdrage aan de publieke zaak wordt benadrukt, in plaats van dat de cliënt wordt ingewreven dat hij met zijn maatschappelijke inspanning zijn uitkering moet ‘verdienen’.

Subtiele drang kan helpen als inactiviteit een levensstijl is geworden

Positieve effecten van tegenprestatietrajecten zijn dus vooral aannemelijk naarmate die meer lijken op ‘gewoon’ vrijwilligerswerk dat intrinsiek gemotiveerd wordt verricht en wordt gepresenteerd als nuttige bijdrage aan de publieke zaak.

Voor een deel van de bijstandscliënten blijft subtiele drang van de kant van de professional echter nodig. Alle studies naar dit onderwerp nuanceren namelijk de klassieke tegenstelling tussen intrinsieke en extrinsieke motivatie met het oog op participatie van bijstandsontvangers. Bij sommige cliënten is een omslag te zien in de tijd. Zij zijn in het begin negatief en voelen weerstand tegen het doen van vrijwilligerswerk als tegenprestatie voor hun uitkering.

Gaandeweg kunnen deze personen echter meer gemotiveerd raken, en wordt hun extrinsieke motivatie omgezet in intrinsieke motivatie. Vooral voor dat deel van de doelgroep dat zo langdurig afhankelijk is van bijstand dat inactiviteit een levensstijl is geworden, zal sturende begeleiding een rol moeten blijven spelen wil de cliënt een eerste stap kunnen zetten naar maatschappelijke participatie.

Massabenadering ondermijnt participatie

De literatuurstudie heeft ook participatie-ondermijnende elementen blootgelegd. Waar maatwerk werkt, daar schiet een ‘massabenadering’ met een uniform gemeentelijk activiteitenpakket voor cliënten haar doel voorbij (want geen oog voor het individu). Waar een traject gericht op erkenning en respect voor bijstandscliënten een positief effect sorteert op participatie, daar sorteert een controlerende en disciplinerende bejegening eerder een negatief effect.

En waar behoud van uitkering bijdraagt aan maatschappelijke zelfontplooiing, daar zorgt financiële sanctionering er eerder voor dat cliënten in hun schulp kruipen (sanctionering vergroot echter wel de kans op werkhervatting).

De literatuur laat hierbij zien dat deze benaderingen vooral een gevoel van onvermogen, minderwaardigheid en afhankelijkheid bij bijstandscliënten teweeg kunnen brengen, emoties die niet bepaald bevorderlijk zijn voor verdere maatschappelijke participatie of empowerment. Een ‘massabenadering’ van activering heeft vooral negatieve effecten voor cliënten met andere (zorg)verplichtingen. Arnoldus en Hofs (2014) geven het voorbeeld van een Rotterdamse oma van 61 jaar die verplicht werd om naast haar zorgtaken voor haar kleinkinderen ook nog vrijwilligerswerk te gaan doen. Cliënten kunnen bij een dergelijke massabenadering bovendien ‘relatieve deprivatie’ ervaren: op plekken waar meerdere bijstandsgerechtigden vrijwilligerswerk doen, vragen cliënten zich soms af waarom bijvoorbeeld de ene vrijwilliger meer uren aan dit vrijwilligerswerk ‘moet’ besteden dan de andere.

Projectmoeheid: bijstandsontvangers zijn vaak speelbal van proefballonnen

De verzamelde literatuur suggereert voorts dat een routinematige invulling van gemeentelijke activeringstrajecten een risico op ‘projectmoeheid’ met zich meebrengt. Veel cliënten hebben reeds in het verleden meerdere trajecten doorlopen. Hierdoor kunnen activeringsprogramma’s op onderdelen een herhaling vormen, of ‘oude wijn in nieuwe zakken’.

Uitkeringsgerechtigden moeten soms verschillende trajecten volgen maar daarbij bijvoorbeeld wel steeds dezelfde cursus doen, en bij intakes en controlegesprekken steeds opnieuw hun verhaal doen. In plaats van empowerment kan dit leiden tot lethargie (‘Alweer een projectje, nog meer gesprekken’). Onduidelijke trajectdoelstellingen doen hier nog een schepje bovenop. Als deelnemers onvoldoende worden ingelicht over de verwachtingen van het project, kan dit eveneens leiden tot lethargie of stress bij bijstandscliënten.

De doelgroep is vaak een speelbal van allerlei gemeentelijke proefballonnen en laagdrempelige, recreatieve participatie-initiatieven; zoals gezegd zijn veel gemeenten voortdurend met bijstandscliënten in de weer. Maar dit recreatieve karakter zorgt er ook voor dat de achterliggende doelstellingen vaak onvoldoende scherp zijn geformuleerd. Waar moet het organiseren van een fietstocht precies toe leiden? Wat betekent deelname aan dit sporttraject voor mijn sollicitatieplicht? Dit werkt onzekerheid in de hand en dat heeft weer een demotiverend of stress bevorderend effect.

Gebrek aan systematiek

Ten slotte pakt een gebrek aan systematiek van professionals in combinatie met een grote caseload op termijn negatief uit voor de maatschappelijke participatie van bijstandscliënten. Uit de literatuur komt duidelijk naar voren dat er een grote variatie bestaat in het handelen van klantmanagers, activeringsconsulenten en andere professionals behept met de (maatschappelijke) participatie van bijstandsontvangers. Activeerders hanteren verschillende aanpakken – Schonewille (2015) spreekt zelfs van professionals ‘die maar wat doen’ - zonder richtlijnen te volgen en vaak zonder het besef van wat collega’s doen.

Zeker als de caseload groot is – een klantbestand van meer dan 100 personen is niet ongebruikelijk – brengt dit risico’s als chaos, afstandelijkheid en afroming van makkelijker te activeren doelgroepen met zich mee. Verschillende onderzoekers stellen in dit verband vast dat activeringswerk nog geen ‘uitgekristalliseerde werksoort’ is, een ‘identiteitsprobleem’ heeft of zelfs gestoeld is op ‘arbitraire professionele voorkeuren’. Hierdoor kan een situatie ontstaan die – evenals de hiervoor besproken massabenadering – willekeur oplevert in bepaalde verwachtingen en verlangde maatschappelijke inspanningen van cliënten. Wat op zijn beurt weer demotiverend kan werken of leidt tot relatieve deprivatie.

Beleidsdilemma’s: zo eenvoudig liggen de zaken niet

Wat kunnen we uit dit alles concluderen? Het is verleidelijk de participatie bevorderende elementen als uitgangspunt te nemen. Wie bijstandscliënten maatschappelijk wil activeren, dient maatwerk te leveren, intensief klantcontact te vestigen, een beschermde omgeving te bieden, en geleid vrijwilligerswerk zo vorm te geven dat het niet te onderscheiden is van ‘gewoon’ vrijwilligerswerk. Verder moeten de participatie-ondermijnende elementen worden vermeden.

Toch liggen de zaken niet zo eenvoudig. De beoordeling van ‘wat werkt’ hangt sterk af van welk doel wordt aanhangen. Als we ter activering van bijstandscliënten het perspectief op ‘werk’ loslaten zijn er andere dingen die werken dan wanneer arbeidsparticipatie voorop wordt gesteld. Sanctionering en eindigheid van de uitkering bijvoorbeeld, vergroten de kans op werkhervatting. Maar zij verkleinen de kans op maatschappelijke participatie.

Ook botst de effectiviteitsvraag (werkt het?) met de uitvoeringsvraag van beleid (kan het?). Intensief klantcontact werkt bijvoorbeeld zowel voor arbeids- als maatschappelijke participatie, maar dan moet het wel worden uitgevoerd. Vanuit kostenperspectief is de trend eerder gericht op efficiënter en afstandelijker ‘e-contact’ tussen professional en uitkeringsgerechtigde dan op persoonlijke interactie. En de beruchte projecten-carrousel dient met het oog op projectmoeheid weliswaar te worden vermeden, maar kom daar maar eens aan bij bestuurders die de bijstand graag gebruiken als politieke proeftuin.

Maatschappelijke participatie en werk: kan het ook samen?

Bijstandsontvangers zijn noch beesten noch goden. Ze worden gedreven door hele menselijke motivaties en beweegredenen. Het beschikbare onderzoek suggereert dat voor arbeidsparticipatie negatieve prikkels beter werken (sancties, eindigheid van de uitkering), waar bij maatschappelijke participatie positieve prikkels juist meer zoden aan de dijk zetten (zekerheid, aandacht, weinig verplichtingen). En dat is logisch: als de uitkering dreigt te worden stopgezet zal de werkloze kunsthistorica eerder dat baantje in de fabriek accepteren, maar zal ze minder fut overhouden voor haar sociale omgeving. Als zij echter weet dat haar uitkering zeker is, zal ze de baan eerder weigeren, maar verschaft het haar wel meer persoonlijke rust en energie om zich - met wat aansporing van de sociale dienst - maatschappelijk te ontplooien.

Het is dus niet vanzelfsprekend dat door het verlagen van de druk op bijstandscliënten zij automatisch sneller hun weg vinden naar betaald werk, noch dat door de druk te verhogen voor werkacceptatie bijstandsontvangers ook meer maatschappelijk gaan participeren.

De vraag is hoe maatschappelijke participatie en arbeidsparticipatie zich tot elkaar moeten verhouden. Hoe kan zowel de werkhervattingskans als de maatschappelijke participatie van bijstandscliënten worden verhoogd? Hoe zou dit beleid eruit moeten zien? En hoe zorgen we dat het ook wordt uitgevoerd? Vragen voor vervolgonderzoek.

Vasco Lub is socioloog en onafhankelijk onderzoeker. Zijn volledige rapport ‘Participatie in de bijstand: wat leert de wetenschap?’ is hier te downloaden.

Het rapport is deel van het onderzoek dat de leerstoel Actief Burgerschap en socialevraagstukken.nl in opdracht van de gemeente Amsterdam doen naar de vraag: Hoe kun je mensen in de bijstand laten meedoen aan de samenleving, zonder dat dit meteen tot werk leidt? De artikelen die voor dit onderzoek zijn gemaakt, staan hier.

Foto: The Bush Center (Flickr Creative Commons)