Cok Vrooman is chief scientific strategist bij het Sociaal en Cultureel Planbureau en ontwikkelde met zijn onderzoeksteam de meetinstrumenten voor armoede en uitsluiting in Nederland. Hij is daarnaast bijzonder hoogleraar Sociale Zekerheid en Participatie aan de Universiteit Utrecht.
‘In Nederland bestaat echte armoede niet’, hoor je vaak. Zit daar een kern van waarheid in?
‘Nee. Er worden dan vaak plaatsen of perioden genoemd waarbij mensen het veel slechter hebben getroffen. Dat doet echter niet ter zake: armoede is per definitie een contextueel verschijnsel, dat betrekking heeft op de samenleving waarin mensen nu leven. Je bent arm wanneer je niet voldoende middelen hebt om de minimumstandaard te realiseren die in jouw gemeenschap op dit moment gebruikelijk is. Als deze standaard bijvoorbeeld zelfstandige huisvesting omvat, met een douche die men dagelijks kan gebruiken, zijn mensen die dit niet kunnen betalen naar hedendaagse Nederlandse maatstaven arm. Dat laat zich niet wegredeneren door te verwijzen naar de wekelijkse wasbeurt in een teiltje die bij eerdere generaties niet ongebruikelijk was, of naar het bestaan van krottenwoningen en de afwezigheid van stromend water in de slums van Mumbai.’
‘Het SCP heeft Nederlanders uitgebreid gevraagd wat zij onder armoede verstaan. Mensen blijken armoede dan sterk te koppelen aan financieel waardeerbare tekorten, en het niet te zien als een relatief verschijnsel. Het gaat er niet om hoeveel jij minder hebt dan je buurman of de koning, maar dat men aan de onderkant een bepaald minimum niet kan realiseren. Bepaalde kosten vindt haast iedereen onvermijdelijk: een zelfstandige woning, gas en licht, boodschappen, transportkosten, medische uitgaven. Daarbovenop vinden de meeste mensen dat enige sociale participatie erbij hoort.’
‘Je hebt een scheiding tussen rekkelijken en preciezen als het om het afbakenen van armoede gaat. Bij het SCP denken we dat je armoede vooral aan een materieel minimum moet afmeten. Een definitie waarbij allerlei vormen van achterstand en sociale uitsluiting onder armoede vallen, resulteert gemakkelijk in een blunt instrument, waarbij een groot deel van de bevolking als arm wordt aangemerkt. Daar bewijs je de mensen met serieuze materiële tekorten geen dienst mee, en het beleid evenmin.’
Als we het hebben over armoede in Nederland, over wie hebben we het dan?
‘Men denkt vaak vooral aan bijstandsontvangers en mensen met een migratieachtergrond, maar de arme groep is diverser dan dat. De grootste categorie – in absolute zin – is autochtoon en heeft werk. Naar zulke werkende armen verricht het SCP nu een groot onderzoek, dat binnenkort wordt afgerond. In de internationale beleidsdiscussie wordt armoede onder werkenden vaak gekoppeld aan een ontoereikend living wage. De oorzaken zijn vermoedelijk complexer: een combinatie van teruglopende inkomsten en hoge bestedingen vanwege de gezinssamenstelling, ziekte of woonlasten. Dat betekent logischerwijs dat de oplossing niet simpel is: als men bijvoorbeeld het minimumloon verhoogt, lost dat hoge uitgaven of de werkende armoede bij zzp’ers niet op.’
‘Als je in de bijstand zit, ben je niet automatisch arm. Theoretisch zou een bijstandsontvanger zelfs per definitie níét arm moeten zijn, omdat de wetgever deze uitkering ooit bedoelde als een dekking van de noodzakelijke kosten van bestaan – met inbegrip van minimale sociale participatie. Er zijn echter mechanismen die ervoor zorgen dat mensen in de bijstand toch door de ondergrens zakken. Zo is de bijstandsnorm in de loop der tijd niet consequent geïndexeerd, en bleef ze sinds het midden van de jaren negentig achter bij het sociaal minimum voor ouderen. Fundamenteler is – zoals het Nibud ook herhaaldelijk heeft laten zien – dat het totaalbedrag voor gezinnen met meer kinderen ontoereikend is om de feitelijke kosten te dekken. Dan wordt het lastig om met een uitkering niet onder de armoedegrens te belanden.’
In uw oratie stelt u dat 15 procent van de Nederlanders behoort tot het ‘precariaat’. Ze hebben niet alleen weinig geld en weinig opleiding, maar ook weinig sociaal, cultureel en lichamelijk kapitaal. Dat klinkt als een hardnekkige knoop.
'Het precariaat is gemiddeld vrij oud, 63 jaar. Het zijn mensen met kleine netwerken, zonder aanvullend pensioen, of oudere werklozen en arbeidsongeschikten. Van deze groep heeft 18 procent nooit gewerkt.’
‘Vlak boven het precariaat heb je een groep “onzekere werkenden”, die gemiddeld jonger is en verhoudingsgewijs veel vrouwen telt. Vaak nog wel betrokken op de arbeidsmarkt en sociaal iets beter ingebed dan het precariaat, maar met weinig “kruiwagens” die hen in het leven vooruit kunnen helpen. Ze zijn mentaal kwetsbaar, scoren het laagst op geluk en hebben maar weinig vertrouwen in de medemens.'
'Bij deze groep zien we de onzekerheid op de arbeidsmarkt terug. Andere sociologen rekenen ook deze categorie tot het precariaat – dat zij dan een “gevaarlijke klasse” noemen, een beeld dat mij iets te apocalyptisch voorkomt, gezien de mentale gesteldheid van veel onzekere werkenden.’
Toch: ook u laat in uw oratie zien hoe inkomens- en werkonzekerheid samenhangen met maatschappelijk onbehagen.
‘Het ongenoegen is inderdaad verhoudingsgewijs groot bij de onzekere werkenden en het precariaat, die vermoedelijk het meest hebben gemerkt van de toegenomen onzekerheid van werk en inkomen. Zij ervaren een tekort aan sociale bescherming, zijn ontevreden over culturele integratie en “Europa”, voelen zich politiek verweesd, en beschouwen de machtselite in bedrijfsleven en politiek niet als oplossing maar als oorzaak van maatschappelijke problemen. Je ziet hierbij een opmerkelijk verschil tussen autochtonen en migranten: de burger die over al deze zaken boos is, is overwegend wit. Maar: dit ongenoegen komt ook veel voor bij twee groepen die beter af zijn, de werkende middengroep en de comfortabel gepensioneerden. Zij vrezen vermoedelijk voor een materiële terugval in de toekomst, en voor statusverlies bij hun kinderen.’
‘Een klassieke conservatieve duiding hiervan is: er zijn te weinig of verkeerde prikkels, daardoor werken mensen niet genoeg en hebben ze nu of in de toekomst onvoldoende middelen. Dat vertaalt zich in onvrede; maar mensen moeten eerst en vooral zelf aan de slag, de overheid kan hooguit een zetje in de goede richting geven. Een traditioneel progressief narrative is: er is te zwaar en te lang gesneden in de collectieve verzekering van inkomen en arbeid, daardoor zijn mensen terecht bang voor de toekomst, dus we moeten meer sociale bescherming bieden. Beide interpretaties stoelen op dezelfde empirische waarnemingen over maatschappelijk verschil en ongenoegen, maar worden ideologisch anders geduid. Op zich is daar niets mis mee; maar als je het wilt oplossen, is een monocausale redenering misschien niet het meest effectief. Wat wij als onderzoekers proberen te benadrukken, is de verwevenheid van tekorten in hulpbronnen en de complexe doorwerking daarvan in subjectieve ervaringen en gedrag.’
Kan de overdracht van armoede van generatie op generatie worden bestreden?
‘De uitkomsten van eerder SCP-onderzoek zijn op dit punt positiever dan veel mensen misschien denken. Slechts 7 procent van de kinderen die in armoede opgroeiden, werd ook als volwassene arm. Maar bij de kinderen die niet in armoede opgroeiden, was dat nog minder, ongeveer 2 procent. Een medicus die vaststelt dat een bepaalde ziekte in een deelpopulatie drie keer zo vaak voorkomt, zou zich toch zorgen maken.’
‘Uit het onderzoek weten we dat er ook hier niet één knop is waar de overheid maar aan hoeft te draaien om het op te lossen. De tussenliggende keten van gebeurtenissen is complex, en daarbij is het behaalde onderwijsniveau de sleutelvariabele. Daarom komt het naar mijn indruk dan ook niet automatisch goed met overgeërfde armoede wanneer alle kinderen uit arme gezinnen op een sport- of muziekclub gaan – al is dat vanzelfsprekend wel een heel overzichtelijke beleidsinterventie bij een groep die vrijwel iedereen sympathiek vindt. Ik zou eerder inzetten op de materiële condities die bepalend zijn voor hun schoolloopbaan. Het verstrekken van laptops of zorgen voor een plek waar arme kinderen ongestoord hun huiswerk kunnen doen, is op de lange termijn vermoedelijk effectiever dan gratis vioolles.’
Als het tegenwoordig over armoede gaat, gaat het ook al snel over schulden.
‘Men zou zelfs kunnen spreken van een schuldenhype. Er gaat in het beleid opmerkelijk veel aandacht uit naar schulden. Waarom is dat? Voor de hand ligt dat het een concreet probleem is, met aangrijpingspunten voor een grote groep hulpverleners. Als schulden zeer bepalend zouden zijn voor de armoedeproblematiek, dan zou dit een goede ontwikkeling zijn; maar voor mij is dat geen uitgemaakte zaak. Schulden zijn ook niet per se slecht, want soms gaat de kost voor de baat uit. Ze worden problematisch als ze sterk oplopen of onbeheersbaar zijn.’
Als er 90 duizend mensen per jaar aankloppen bij schuldhulpverlening, dan denk je toch aan arme mensen?
‘Niet alle mensen met schulden leven onder de armoedegrens. Mij bekruipt de indruk dat door alle aandacht voor schulden het armoedebeleid geïndividualiseerd wordt. Het is een historische constante om schulden in de eerste plaats als een individueel probleem en een individuele verantwoordelijkheid te zien. Terwijl we weten dat armoede een probleem is met allerlei oorzaken. Dat mensen schulden maken, is een reflectie van omstandigheden, niet zozeer een oorzaak.’
Vrooman pakt er een afbeelding bij van een debtor’s prison, een negentiende-eeuwse schuldgevangenis. ‘Daar werden mensen in gestopt tot hun schulden waren afgelost. Met een opening aan de straatkant, zodat het in gebreke blijven voor iedereen zichtbaar was. Soms leidde dat tot financiële hulp, maar vaker tot beschaming en reputatieverlies. Daar willen we niet naar terug, maar het geeft wel aan dat schuldenbeleid gemakkelijk een morele component krijgt, die zich richt op individuele tekortkomingen.’
Kenmerkt de ‘schuldenhype’ zich nu juist niet door kritiek op het beeld van schuld als een individuele verantwoordelijkheid en begrip voor de samenloop van omstandigheden?
‘De intenties zijn zeker goed. Maar armoede omvat meer dan schulden. En de oorzaken van schulden kunnen sterk uiteenlopen: een plotselinge terugval in inkomen of ineens oplopende kosten; een structurele onbalans tussen de onvermijdbare vaste lasten en het inkomen; overbesteding, waarbij men simpelweg te veel uitgeeft; en compensatieschulden, waarbij men een psychisch tekort of probleem probeert te delgen door geld uit te geven, zoals bij een gok- of koopverslaving. Ik zie die complexiteit in het schuldenbeleid maar beperkt terug. Er zijn ook nog maar weinig bewezen effectieve methoden die op de uiteenlopende omstandigheden van mensen met schulden inspelen. Wat wetenschappers en schuldhulpverleners “evidence-based werken” noemen, verschilt nogal eens.’
Gemeenten willen graag meer vrijheid om bijstand en re-integratie persoonlijker aan te pakken, minder dwang en one size fits all. Is dat een goed idee?
‘Het is goed om het uit te proberen, liefst vergezeld van strikt opgezet en uitgevoerd experimenteel evaluatieonderzoek. De feitelijke werking zal echter mede afhangen van de implementatie. We weten dat de rol van de klantmanagers daarbij cruciaal is, terwijl ze vaak een grote werklast hebben en daardoor niet altijd aan hun professionele ontwikkeling toekomen.’
‘Er lijkt sprake van een pendulebeweging. Begin jaren negentig was de kritiek dat er bij sociale diensten te veel handelingsvrijheid was. Daarna werd ingezet op responsabilisering van cliënten, maar het eenzijdig benadrukken van verplichtingen en sancties bleek niet altijd werkzaam. Nu slaat de slinger weer de andere kant op. Daar is op zich niets mis mee; er valt te leren van fouten uit het verleden. Maar we willen vermoedelijk ook niet terug naar de periode waarin mensen al te gemakkelijk het uitkeringsstelsel in konden stromen.’
Sociale zekerheid is van karakter veranderd. Wat ooit als doel had een bestaansminimum te garanderen, is nu een participatiemachine. Wat heeft dat de armen gebracht?
‘De maatschappelijke functie van de sociale zekerheid is verbreed, maar daarmee schept men ook hogere verwachtingen. Daardoor kan het beleid zich in de eigen staart gaan bijten. De meeste mensen zien armoede als een ongewenst verschijnsel, wat bij beleidsmakers de neiging oproept veel uiteenlopende interventies te plegen. Waar ik voor zou willen pleiten, is dat vooraf vaker gevraagd wordt: hoe groot is de kans dat dit gaat werken, en wat zijn de mogelijke negatieve bijwerkingen? Maar zulke “beleidsbescheidenheid” is lastig, mede vanwege de ervaren urgentie van het probleem.’
‘In theorie kan armoede tot 0 worden teruggebracht wanneer men het SCP-criterium hanteert. Het kost 2,2 miljard euro om alle armen in Nederland boven de “niet veel maar toereikend”-grens te brengen. De kans is echter groot dat de onderliggende problemen op die manier niet worden aangepakt, waardoor mensen kunnen terugvallen in armoede; en mogelijk geeft dit ongewenste arbeidsmarktprikkels.’
‘Het basisinkomen wordt door sommigen gezien als panacee voor allerlei maatschappelijke kwalen. Ik denk dat we voor een optimaliseringsvraagstuk van inkomen, arbeidsdeelname en maatschappelijke participatie staan. Het werkt daarbij niet zo dat wanneer je een van die drie doelen realiseert, de andere twee als vanzelf volgen. Om die reden zou ik eerder pleiten voor een participatie-inkomen, in aanvulling op de werknemersverzekeringen: een bedrag dat beschikbaar wordt gesteld aan burgers, maar waar condities aan verbonden zijn in termen van meedoen op de arbeidsmarkt en in de wijdere samenleving.’
Steun is vanzelfsprekend geworden. Drees kreeg van mensen die van hem ‘trokken’ nog dankbrieven en een zetel in de hemel toegewenst, beschrijft u in uw oratie. Tegenwoordig krijgen ze bij Sociale Zaken vooral hatemail over de ‘mantelzorgboete’ en de tegenprestatie.
‘Dat heeft te maken met die veranderde verwachtingen en een toegenomen gevoel van “ergens recht op hebben”. Het gezag werd in de tijd van Drees bovendien meer gerespecteerd, en de hedendaagse burgers zijn mondiger geworden. Ook zijn de kosten van meningsuiting gedaald: een boos mailtje of felle tweet is zo verstuurd. Ik vind het echter kortzichtig om te stellen dat de verzorgingsstaat burgers met te hoge verwachtingen heeft gebaard. Het hoge ongenoegen van ongeveer 23 procent van de volwassen bevolking berust deels op reële zorgen en onzekerheid; en het gaat niet weg door hen verwend of slecht geïnformeerd te noemen.’
Jurre van den Berg is redacteur van socialevraagstukken.nl en van de Volkskrant. Marcel Ham is hoofdredacteur van het Tijdschrift voor Sociale Vraagstukken.
Dit interview verscheen eerder in het Tijdschrift voor Sociale Vraagstukken.
Foto: FaceMePLS (Flickr Creative Commons)