De analyse over bestaanszekerheid in het regeerprogramma is spot-on. Mensen maken zich zorgen over de betaalbaarheid van het leven, over kansen op een woning of een vast contract, toegang tot de zorg en het onderwijs. Mensen hebben onvoldoende inkomenszekerheid en komen in de problemen door armoede en schulden. De complexiteit aan inkomensregelingen zoals toeslagen veroorzaakt ‘soms juist bestaansonzekerheid, in plaats van dat die verlicht’. Als gevolg daarvan vertrouwen mensen de overheid minder en durven ze soms niet (meer) te gaan werken.
Het regeerprogramma stelt juiste prioriteiten als het gaat om de vereenvoudiging van inkomensondersteuning
Het regeerprogramma stelt ook de juiste prioriteiten als het gaat om de vereenvoudiging van inkomensondersteuning. De menselijke maat staat voorop, mensen krijgen het recht om een vergissing te maken, terugvorderingen en voorschotten zouden zoveel mogelijk beperkt moeten worden, via proactieve dienstverlening wordt niet-gebruik teruggedrongen en het Rijk regelt de inkomensbasis goed, zodat mensen niet afhankelijk zijn van gemeentelijke minimaregelingen.
Problematiek zit diep
Het kabinet stelt voor om een ‘transitiepad’ in te zetten, waarbij het blijk geeft van de langetermijnopgave, en tegelijkertijd de noodzaak erkent om ook direct stappen te ondernemen omdat ‘mensen niet kunnen wachten op hervormingen die meerdere kabinetsperiodes in beslag zullen nemen’. Dit klinkt veelbelovend.
Het is makkelijker om goede analyses te maken dan daadwerkelijk stappen te zetten
Aan de probleemanalyse en de prioriteiten ligt het dus niet. De ervaring van de afgelopen kabinetsperiode leert echter dat het makkelijker is om goede analyses te maken dan daadwerkelijk stappen te zetten. Het vorige kabinet heeft ook geprobeerd om de inkomensondersteuning te versimpelen, maar kwam uiteindelijk niet tot acties omdat de uitruilen te groot bleken: bijna twee derde van de ontvangers zou erop achteruitgaan bij een versimpeling van de huurtoeslag (Nibud 2022). En dit probleem zit diep, zoals een blik terug in de tijd laat zien.
Op 4 oktober 2024 gaf Arjan Vliegenthart, directeur van het Nibud, de Hannie van Leeuwen-lezing die jaarlijks wordt georganiseerd door de Koepel Adviesraden Sociaal Domein. Tijdens deze lezing liet hij een opmerkelijke statistiek zien waaruit bleek dat een ouder met drie kinderen en een uitkering voor 60 procent afhankelijk is van toeslagen. Nog los van het aantal inkomenselementen, dat op minimaal zeven staat, is dit een schokkend gegeven. En die toeslagen, zo weten we, kunnen leiden tot onzekerheid en problematische terugvorderingen.
Veertig jaar inkomensverdeling
Om te begrijpen hoe we tot dit punt zijn gekomen, is het nuttig om naar de ontwikkeling van de inkomensverdeling van de afgelopen veertig jaar te kijken. Uit veertig jaar op rij een beetje meer herverdeling via onder andere toeslagen, en nauwelijks verhoging van het minimumloon met daaraan gekoppelde uitkeringen, volgt een scheve verhouding. Precies dit gebeurde er in 2024 nog: de voorgestelde verhoging van 1,2 procent van het minimumloon per 1 juli ging niet door, terwijl de toeslagen met 800 miljoen verhoogd zijn. Onder de streep gingen de minima erop vooruit, dankzij toeslagen en ondanks de hoogte van het sociaal minimum.
Kijk waarop we zijn uitgekomen: mensen kunnen niet meer zonder toeslagen
De afgelopen veertig jaar is het aandeel van het primair inkomen voor de lagere inkomensdecielen steeds minder geworden. De 10 procent laagste inkomens van alle huishoudens valt in het eerste inkomensdeciel, de volgende 10 procent in het tweede inkomensdeciel, en zo verder tot het tiende inkomensdeciel. Het primair inkomen bestaat uit inkomen als werknemer, zelfstandige of uit vermogen. Tegelijkertijd is er meer herverdeeld via belastingen, toeslagen en uitkeringen. Dit lijkt in eerste instantie misschien een goede oplossing: als het primair inkomen afneemt en er wordt herverdeeld, dan dragen we in ieder geval zorg voor elkaar.
Vertekend beeld
Maar dit vertekent het beeld, want kijk waarop we zijn uitgekomen: mensen kunnen niet meer zonder toeslagen. Ter illustratie: de marktinkomens (primair inkomen) aan de onderkant en de bovenkant van de inkomensdecielen zijn in de afgelopen veertig jaar uit elkaar gegroeid. Met name vanwege de lage groei (en soms krimp) binnen de onderkant van de inkomensverdeling, zoals recent onderzoek van Vethaak en Jongen (2024) van de Universiteit van Leiden laat zien.
Zij schrijven: ‘Voor het laagste inkomensdeciel is gemiddeld zelfs sprake van een jaarlijkse krimp van -1,1 procent in het primair inkomen over deze periode, gecumuleerd over veertig jaar een daling van -35 procent, en voor het tweede inkomensdeciel is er nauwelijks groei.’ Dit terwijl de hogere inkomensdecielen er met gemiddeld 1,2 procent per jaar op vooruitgingen, wat gecumuleerd over veertig jaar een toename van meer dan 60 procent betekent. En alhoewel herverdeling via belastingen, uitkeringen, toeslagen en sociale uitkeringen is toegenomen, ‘maskeert [dit] een forse polarisatie in de marktinkomens van huishoudens’, zoals Vethaak en Jongen het beschrijven.
Door de afhankelijkheid van toeslagen wordt het moeilijker om het systeem aan te passen
Dus ja, het gaat niet alleen om de hoogte van het sociaal minimum; ook de componenten doen ertoe. Marktinkomens voor de lage inkomensdecielen blijven achter, en herverdeling concentreert zich in toeslagen, in plaats van in sociale uitkeringen zoals de bijstand, werkloosheids- en/of arbeidsongeschiktheidsuitkeringen.
Op gespannen voet
Inkomenszekerheid gaat om voldoende inkomen én over waar dat inkomen uit bestaat: is het voldoende voorspelbaar en zeker? Het kabinet beoogt beide aspecten te verbeteren. Ze ‘wil dat mensen meer te besteden krijgen’ door een versteviging van de koopkracht. Daarbij is het uitgangspunt gericht op zekerheid, meedoen, niet verder nivelleren, en tegelijkertijd (kinder)armoede voorkomen.
Zoals het regeerprogramma zelf ook stelt: ‘Die uitgangspunten staan soms op gespannen voet met elkaar.’ Want (kinder)armoede voorkomen zonder te nivelleren, is lastig. En als de koopkracht op korte termijn op peil gehouden wordt door terug te grijpen op toeslagen, zoals ook afgelopen Prinsjesdag weer gebeurde, dan maakt dit het langetermijndoel om het stelsel te vereenvoudigen en meer inkomenszekerheid te creëren ook ingewikkelder. Door de afhankelijkheid van toeslagen wordt het moeilijker om het systeem aan te passen, zoals ook het Centraal Planbureau en het Nibud eerder stelden.
De verhouding tussen minimumloon en sociale zekerheid enerzijds en toeslagen- en belastingstelsel anderzijds is ernstig uit balans
Door zichzelf tegenstrijdige doelen te stellen, lijkt het onvermijdelijk dat het kabinet zal teleurstellen op het gebied van inkomenszekerheid. Toch is er een haakje in het akkoord dat ruimte biedt om de problematiek aan te pakken, zelfs zonder te nivelleren, namelijk: ‘Het kabinet schenkt waar nodig aandacht aan de relatie tussen het toeslagen- en belastingstelsel, het minimumloon en de sociale zekerheid.’
De verhouding tussen het minimumloon en de sociale zekerheid enerzijds en het toeslagen- en belastingstelsel anderzijds is ernstig uit balans. Het is geen optie om nog weer veertig jaar dalende reële marktinkomens en sociale uitkeringen te compenseren via toeslagen, want het systeem is te ingewikkeld en te onzeker geworden. Het is tijd om de samenhang van deze elementen grondig te herzien.
Anna Custers is lector Armoede Interventies aan de Hogeschool van Amsterdam.
Foto: Andrea Piacquadio via Pexels.com