Voorschool: recentralisatie gewenst

De decentralisatie van de Voor- en Vroegschoolse Educatie heeft niet onverdeeld gunstig uitgepakt. Elke gemeente lijkt bezig het wiel opnieuw uit te vinden. De oplossing ligt in recentralisatie; dat kan een belangrijke doelmatigheids- en kwaliteitsimpuls geven en geld besparen.

Via de Voor- en Vroegschoolse Educatie (VVE) wil de overheid compensatie bieden voor een onvoldoende stimulerende thuissituatie van peuters en kleuters uit lagere sociaaleconomische milieus. Annika de Haan, Ed Elbers en Paul Leseman lieten eerder op deze site al zien dat VVE zich met speciale programma’s vooral richt op verbetering van de Nederlandse taalvaardigheid. Uit mijn onderzoek, waarvoor ik gebruik heb gemaakt van gegevens van de Inspectie van het Onderwijs, interviews met de verschillende betrokkenen en uiteenlopende schriftelijke bronnen, blijkt dat het allemaal wel wat strakker en efficiënter kan.

Oorspronkelijk werd VVE aangestuurd vanuit de landelijke overheid. Omdat de afstand tot de specifieke lokale problematiek te groot werd geacht, is het beleid gedecentraliseerd. Momenteel ligt de verantwoordelijkheid voor de voorschoolse fase (peuterspeelzalen en kinderopvang) bij de gemeenten en die voor de vroegchoolse fase (kleutergroepen van basisscholen) bij de schoolbesturen. Uit het onderzoek blijkt dat gemeenten, peuterspeelzalen, kinderopvang en scholen met veel overtuiging en enthousiasme werken om vorm te geven aan een kwalitatief goede VVE. Er is daarbij aantoonbaar veel bereikt, maar op een aantal punten is er nog veel werk aan de winkel. Het meest opvallende is dat de vrijheid die gemeenten en schoolbesturen hebben gekregen op alle onderdelen heeft geleid tot een buitengewoon grote variatie in de uitvoering van het beleid.

Indicatiestelling zonder betrouwbare en gevalideerde instrumenten
De meeste schoolbesturen gaan bij het bepalen van de doelgroep uit van het (lage) opleidingsniveau van de ouders. Veel gemeenten hanteren ook andere criteria, en rekenen ook allochtone kinderen en kinderen die thuis geen Nederlands spreken tot de doelgroep. Maar daarnaast gaat het ook om kinderen met sociaal-medische problemen, en kinderen van ouders die met een drugsverslaving of met psychiatrische problemen kampen. Hierdoor zijn er wat betreft doelgroep grote verschillen tussen en ook binnen gemeenten.

Een mogelijk gevolg is dat een kind op de peuterspeelzaal wel tot de doelgroep wordt gerekend en VVE krijgt en in de kleutergroep niet meer, en omgekeerd. Bijkomend probleem is dat er voor de indicatiestelling van de doelgroepen geen betrouwbare en gevalideerde instrumenten bestaan. Er is bijvoorbeeld geen valide instrument waarmee kan worden nagegaan of een taalachterstand het gevolg is van een taalstoornis of van een te gering taalaanbod thuis.

Dit alles maakt het lastig om tot een adequate uitvoering van VVE te komen, want welk type programma moet worden gebruikt, en over welke kwalificaties moeten de leidsters die het uitvoeren beschikken?

In hoeverre zijn peuterleidsters gekwalificeerd?
Doorgaans hebben peuterleidsters een mbo-opleiding gevolgd. Judi Mesman wijst er in haar vorig jaar op deze website verschenen artikel op dat een aanzienlijk deel van de leidsters, en dan vooral in de vier grote steden, de Nederlandse taal onvoldoende beheerst. Dat is vooral problematisch, aangezien taal juist de crux vormt van VVE. Ook blijkt uit onderzoek dat het bij een deel van de leidsters aan adequate pedagogisch-didactische vaardigheden ontbreekt.

Er doet zich nog een ander probleem voor. VVE is oorspronkelijk ontwikkeld voor kinderen uit lagere sociaaleconomische milieus. In een aantal gemeenten is de doelgroep zoals gezegd uitgebreid met kinderen met sociaal-medische problematiek en met kinderen van ouders met sociaal-psychiatrische problemen. Het is zeer de vraag in hoeverre de peuterleidsters gekwalificeerd zijn om hier adequaat op in te springen. Meer aandacht in de opleiding van de peuterleidsters voor de eigen taalvaardigheid, de pedagogiek en didactiek en de benadering van kinderen met uiteenlopende problemen lijkt noodzakelijk.

Effecten van programma’s zijn niet aangetoond
Bij VVE worden uiteenlopende programma’s gebruikt. Vaak zijn dat commerciële programma’s; er zijn echter ook lokaal ontwikkelde programma’s. In veel peuterspeelzalen en basisscholen worden onderdelen van verschillende programma’s gecombineerd en aangevuld met materiaal dat men zelf heeft ontwikkeld. Een kenmerk dat al deze programma’s gemeen hebben, is dat er nauwelijks onderzoek is verricht naar de effectiviteit ervan. Van geen enkel Nederlands programma is aangetoond dat het over de hele linie werkt, hooguit op onderdelen en onder optimale condities.

Dat er geen effecten worden aangetoond heeft mogelijk te maken met de enorme variatie in de uitvoering van VVE en met het feit dat het bijzonder lastig is dit in onderzoek goed onder controle te houden. Het had meer voor de hand gelegen eerst in de praktijk goed na te gaan of een programma werkt, en bij welke doelgroepen en onder welke condities, en het daarna pas op grotere schaal te verspreiden. Op dit moment loopt er een grootschalig onderzoek, uitgevoerd door de universiteiten van Amsterdam, Nijmegen en Utrecht, dat hieraan een bijdrage probeert te leveren.

Een beter gestroomlijnde VVE spaart geld uit
Het onderzoek leidt tot de vraag of de met de destijds ingezette decentralisatie gepaard gaande autonomievergroting en lokale vrijheid wel zo gunstig heeft uitgepakt voor de voorschool. Er wordt weliswaar door de verschillende betrokkenen hard gewerkt om VVE tot een succes te maken, maar efficiëntie is daarbij dikwijls ver te zoeken. Het lijkt er op dat men binnen elke gemeente voor zich bezig is het wiel opnieuw uit te vinden. Er is echter geen aanleiding te veronderstellen dat de aard en oorzaken van de problemen en de remedies daarvoor van gemeente tot gemeente verschillen.

De vraag is daarom of een zekere mate van recentralisatie niet een belangrijke doelmatigheids- en kwaliteitsimpuls zou kunnen geven aan VVE. De uitvoering van VVE zou waarschijnlijk veel kunnen profiteren van de stroomlijning en standaardisatie van procedures, instrumenten en programma’s. Dit zou naast een kwaliteitsimpuls uiteindelijk een stevige besparing kunnen opleveren.

Dat VVE hard nodig is staat buiten kijf: nog steeds starten veel kinderen in het basisonderwijs met grote ontwikkelingsachterstanden die het gevolg zijn van een weinig stimulerende thuissituatie. Het lukt scholen maar mondjesmaat en alleen met veel inspanning deze achterstanden weg te werken. En doordat als gevolg van de bezuinigingen de klassen weer steeds groter worden, zal dat voor de leerkrachten een alleen maar zwaardere opgave worden. Ook hier geldt daarom: voorkomen is beter dan genezen!

Geert Driessen is verbonden aan het ITS van de Radboud Universiteit Nijmegen. Zijn rapport: ‘Variatie in Voor- en Vroegschoolse Educatie. Een onderzoek naar de uiteenlopende wijzen waarop in gemeenten vorm wordt gegeven aan VVE’ kan hier worden gedownload.

Dit artikel is 534 keer bekeken.

Reacties op dit artikel (2)

  1. Toen ik als lid van de opdrachtgevende Programmacommissie van NWO (BOPO) kennis nam van het onderzoek ‘Variatie in voor- en vroegschoolse educatie’, heb ik me al verbaasd over het gladde ijs waarop de onderzoeker zich begeeft met zijn aanbeveling 4 en de managementsamenvatting. Nu ik de kop boven dit artikel lees vind ik dat de onderzoeker zich buiten zijn boekje waagt en een niet op basis van dit onderzoek te baseren bestuurlijk-politieke stelling gaat verkondigen: ‘Recentralisatie gewenst’. Aanbeveling 4 (pg. 145) klinkt in zijn volledigheid nog redelijk genuanceerd: “Nagegaan zou moeten worden of centrale regievoering (‘recentralisatie’), eventueel op onderdelen, vanuit een doelmatigheids- en kwaliteitsperspectief toch niet meer voordelen oplevert dan de huidige verregaande decentralisatie.” Maar nu wordt er een generieke aanbeveling van gemaakt: het VVE-beleid moet weer weg bij schoolbesturen en gemeenten en centraal door de landelijke overheid worden bestuurd.
    Wat was nu het probleem met de kwaliteit van de uitvoering van VVE? Niet de variatie. Want variatie kan juist duiden op kwaliteit als het betekent dat er maatwerk wordt geleverd voor de eigen specifieke context. En die contexten verschillen zeer, zoals het onderzoek aantoont. Standaardisatie kan juist duiden op gebrek aan kwaliteit, als het betekent dat alles over een kam wordt geschoren. Neen, het echte probleem zit in het nog steeds niet beschikbaar zijn van beproefd effectieve programma’s, generieke of specifieke. En in het opleidingsniveau van de leidsters. MBO-ers zijn routineprofessionals die alleen effectief zijn als er beproefd effectieve programma’s beschikbaar zijn. Dus wat moet er gebeuren? Het niveau van de leidsters moet omhoog naar tenminste HBO-niveau. Dan heb je full professionals die in de situatie evidence informed kunnen werken vanuit een gedegen kennisbasis en een handelingsrepertoire van hoog niveau. Tegelijk moeten er beproefde programma’s en diagnostische instrumenten komen. Zowel die opleidingseisen als het ontwikkelen van die beproefde programma’s vragen om een landelijke aanpak en een bijbehorende financiering. Recentralisatie van opleiding(seisen), onderzoek en ontwikkeling: ja. Maar recentralisatie van bestuur en uitvoering: neen. En ook niet zeggen dat het veld (met zijn variatie in populatie, in sociale en individuele problematieken, in taal- en in ontwikkelingsproblemen) te complex is om dat in een golden standard onderzoeksdesign te stoppen. Dat is een probleem dat onderzoekers moeten oplossen. De oplossing daarvoor moet je niet zoeken in het ‘standaardiseren’ van de complexe werkelijkheid. Want dan krijg je daarna weer contextualiseringsproblemen. Mintzberg gaf al heel lang geleden aan dat je op verschillende manieren kunt standaardiseren. Direct toezicht en arbeidsdeling is de meest simpele. Beter lijkt me om de uitvoering te professionaliseren en te werken met prototypes van effectieve programma’s die in het werk door professionals op maat worden gesneden. Dat vraagt om investeringen. Dat was een betere aanbeveling en een betere kop boven een artikel geweest.

    Jozef J. M. Kok

  2. Het enige waar Jozef Kok eigenlijk over valt is de kop; voor de verdere rest zie ik vooral overeenkomsten qua standpunten. Tja, koppen. De strijd over koppen met redacteuren heb ik zo’n beetje opgegeven. De huidige kop is die van de redactie; de mijne luidde: “Voor- en Vroegschoolse Educatie kan veel efficiënter”. Koppen, zo krijg ik van redacteuren te horen, moeten kort en krachtig zijn en aandacht trekken; uitleg ervan gebeurt in de tekst zelf. In semantisch opzicht is er ook niets mis met de kop. Het enige wat je er van kunt zeggen is dat die wellicht wat ambigu is. Jozef Kok leest er in dat er complete recentralisatie nodig is; mijn interpretatie is dat er recentralisatie nodig is, maar dat in het midden wordt gelaten in welke mate. In de tekst zelf specificeer ik de kop: “De vraag is daarom of een zekere mate van recentralisatie…”; ook bij mijn aanbevelingen in het rapport breng ik die nuance voortdurend aan.

Reageer

Het e-mailadres wordt niet gepubliceerd. Vereiste velden zijn gemarkeerd met *