Wet op schuldhulpverlening is weinig vernieuwend, maar wel heel nuttig

Op 1 juli trad de Wet gemeentelijke schuldhulpverlening in werking. De grote winst is dat ondersteuning bij (problematische) schulden hiermee een verantwoordelijkheid van gemeenten is geworden. Om de schuldenproblematiek echt goed aan te pakken, is nog wel wat meer nodig.

Staatssecretaris Paul de Krom van Sociale Zaken en Werkgelegenheid wil met de wet de lokale schuldhulpverlening effectiever maken. Aanvankelijk moest de wet ook een brede toegang garanderen. Maar gaandeweg de parlementaire behandeling kregen gemeenten toch mogelijkheden om lokaal bepaalde groepen (tijdelijk) uit te sluiten. Het vergroten van de effectiviteit vraagt in de eerste plaats het loslaten van het beleidsideaal dat we iedereen op korte termijn uit de schulden te helpen (zie ook mijn eerdere bijdrage hierover). In de tweede plaats is het cruciaal dat we voorzien in een werkelijk integrale aanpak, schuldpreventie en invulling geven aan het vakmanschap van de schuldhulpverlener.

De invoering van de wet leidt tot wenselijke aanpassingen in de uitvoering

Een belangrijk element van de nieuwe wet is de verplichting dat de gemeente een beleidsplan opstelt. Daarin legt de gemeente vast wat ze met de inzet van schuldhulpverlening wil bereiken en op welke wijze. In het plan dat tussentijds gewijzigd kan worden, legt de gemeente ook vast welke resultaten zij in de planperiode wil behalen en hoe ze de kwaliteit van de schuldhulpverlening wil garanderen. De verplichting om de voorgaande zaken op papier te zetten heeft op zichzelf al een hele sturende werking gehad. Voor een groot aantal gemeenten was  dat  aanleiding om echt na te gaan denken over de uitvoering. Dat denkproces heeft er onder meer aan bijgedragen dat gemeenten nadrukkelijker het belang van maatwerk zijn gaan inzien (schuldenvrij is niet altijd haalbaar), dat ze nadrukkelijker verbindingen zijn gaan leggen naar de Wmo en de WWB, aandacht krijgen voor vakmanschap en werk maken van kwaliteitszorg. Een tweede winstpunt is de bepaling dat gemeenten geen wachtlijst mogen hebben die langer is dan vier weken. Critici merken terecht op dat de hardheid van deze norm bijzonder zacht is aangezien er geen sanctie staat op het overschrijden van de periode.

Een derde winstpunt is de aandacht voor schuldpreventie en nazorg. Door preventie in de wet op te nemen als gemeentelijke verantwoordelijkheid worden er op veel plekken op dit moment preventieprogramma’s opgestart.

Schuldhulpverlening valt vanaf heden onder de Algemene wet bestuursrecht

Naast (zachte) voorschriften waar de schuldhulpverlening aan moet voldoen, heeft de inwerkingtreding van de wet één harde consequentie. De uitvoering gaat onder de Algemene wet bestuursrecht (AWB) vallen. Voor gemeenten betekent het vooral dat zij nadrukkelijker dan voorheen moeten gaan werken binnen termijnen en besluiten (beter) moeten motiveren.

De toepassing van de AWB heeft voor schuldenaren als belangrijk voordeel dat de gemeente hen in het ingewikkelde proces van schuldhulpverlening nadrukkelijker gaat meenemen in wat er gebeurt. Als de gemeente om welke reden dan ook besluit om (vooralsnog) geen traject schuldregeling op te starten, dan moet dit besluit inhoudelijk goed gemotiveerd worden. De verplichting om besluiten inhoudelijk goed te motiveren, draagt bij aan transparantie voor schuldenaren over het soort ondersteuning dat geboden kan worden.

Voor de gemeente betekent de werking van de AWB dat zij moet voorzien in beschikkingen, dat ze er voor moet zorgen dat schuldhulpverleners weten wanneer een inhoudelijke onderbouwing van een traject ‘AWB-proof’ is en dat ze moet nadenken over beleidsregels. Dit zijn regels waarin zij kan uitwerken waarom ze in bepaalde situaties tot bepaalde besluiten komt. Het gegeven dat de schuldhulpverlening onder de AWB komt te vallen, draagt er aan bij dat gemeenten transparanter en uniformer moeten gaan werken. Dit is een groot goed. Een gelijke en goed onderbouwde aanpak in vergelijkbare gevallen draagt bij aan een effectievere en efficiëntere uitvoering.

Schuldenproblematiek vergroent, vergrijst, versteent, onderneemt en verdient

In de afgelopen jaren nam de schuldenproblematiek alleen maar toe. In 2010 had ongeveer een kwart van de Nederlandse huishoudens (ong. 1,8 miljoen huishoudens) een betalingsachterstand. Bij iets minder dan de helft daarvan was sprake van een problematische schuldsituatie (693.000) of dreigde deze te ontstaan (248.000). In een verhouding uitgedrukt betekent dit dat 1 op de 10 huishoudens niet in staat is om op afzienbare termijn (zelfstandig) hun financiële problemen op te lossen. Als je de cijfers vergelijkt met die van tien jaar eerder, dan zie je een forse toename. In 1999 bevonden 230.000 huishoudens zich in een problematische schuldsituatie en was er bij 500.000 huishoudens sprake van een risico.

De groep schuldenaren die ondersteuning zoekt is aan het veranderen. Steeds vaker is ze jonger dan 25 (14 procent) of ouder dan 65 jaar (5 procent). Ze werken vaker als zelfstandige met een koophuis en een bovenmodaal inkomen (25 procent). Voorheen waren verzoekers om schuldhulpverlening meestal tussen de 25 en 45 jaar oud, woonden in een huurhuis en hadden ze een minimuminkomen uit loondienst of uitkering.

De sterke groei van het aantal schulden onder de jongeren heeft direct te maken met hun ‘losse betalingsmoraal’: ze gaan heel gemakkelijk schulden aan en maken zich niet heel erg druk over hoe ze die later kunnen terugbetalen. Ook ouderen die steeds langer zelfstandig blijven wonen, komen steeds meer in de financiële problemen.

Schuldhulpverlening staat niet op zichzelf

De effectiviteit van de schuldhulpverlening wordt niet alleen bepaald door de feitelijke uitvoering door gemeenten en de ontwikkeling van de schuldenproblematiek. Ook de ontwikkelingen in het incassolandschap spelen hierbij een rol. Een kort, onvolledig overzicht leert dat de belastingdienst, waterschappen, gemeenten en provincies vorderingen direct van iemands bankrekening mogen laten afschrijven; het college van zorgverzekeringen de bestuursrechtelijke premie rechtstreeks mag laten inhouden op het inkomen en dat verhuurders, zorgverzekeraars en kinderopvanginstellingen sinds 2006 beslag mogen laten leggen op toeslagen. De optelsom van al deze bevoegdheden leidt ertoe dat steeds meer schuldenaren met hun inkomen onder de beslagvrije voet (90 procent bijstandsnorm) terecht komen waardoor nieuwe schulden eenvoudigweg onvermijdelijk zijn. De toename van deze bevoegdheden heeft er in combinatie met een algemene verzakelijking in de incasso (bij zowel deurwaarders als incassobureaus) aan bijgedragen dat crediteuren onderling steeds meer in een soort wedloop terecht zijn gekomen.

De introductie van een landelijk beslagregister en nadrukkelijke aandacht voor de effecten van de samenloop van incasso door de wetgever bij het toekennen van nieuwe bevoegdheden zijn noodzakelijk om schuldenaren te voorzien van basale bescherming en gemeenten ook in de toekomst in staat te stellen om met behulp van schuldhulpverlening orde op zaken te stellen. Naast het voorgaande is het daarbij ook van belang dat de lijst van (noodzakelijke) goederen waarop geen beslag mag worden gelegd wordt uitgebreid.

In de huidige situatie zijn allerlei goederen die noodzakelijk zijn voor het dagelijks bestaan vatbaar voor beslag (koelkast, kledingkast, computer, televisie et cetera). Door de bestaande lijst uit te breiden, ontstaat er een minimaal fundament voor de schuldhulpverlening om ondersteuning te bieden.

Vakmanschap is het begin en het sluitstuk van een effectieve uitvoering

De inwerkingtreding van de Wet gemeentelijke schuldhulpverlening is een impuls voor effectievere schuldhulpverlening. In een context van toenemende schuldenproblematiek en een verharding van de incassopraktijk staan gemeenten de komende tijd voor een forse opgave. Naast een scherpe beleidsmatige visie op de inrichting en steun uit Den Haag om de verharding in de incasso af te remmen, staat of valt de effectiviteit met het vakmanschap van de schuldhulpverlener. De wijze waarop deze de schuldenaar benadert, de mate waarin deze in staat is om het hoogst haalbare in te schatten (schuldenvrij, voorkomen verder oplopen schulden, voorkomen huisuitzetting) en diens (juridische) kennis over de mogelijkheden om ook de ingewikkelder dossiers op te pakken.

Nadja Jungmann  is lector schulden en incasso aan de Hogeschool Utrecht en organisatieadviseur bij Social Force