Armlastige schuldenaar staat machteloos tegenover de overheid

De armlastige burger die voor de rechter tegenover een schuldeisende overheid komt te staan geniet weinig bescherming. Het vangnet van schuldsanering en de beslagvrije voet functioneert niet.

Om de betaling van een geldschuld af te dwingen, maakt de overheid een belangenafweging tussen het algemene belang en het belang van de individuele burger om die schuld niet te hoeven betalen. Het algemene belang is dat iedereen zijn schulden moet betalen, zeker aan de overheid die het algemene belang vertegenwoordigt.

Daarbij komt dat de overheid geldschulden die voortvloeien uit opgelegde sancties in beginsel moet invorderen omdat de sanctie anders weinig zin heeft. Wie trekt zich nog iets aan van sancties als die nooit daadwerkelijk bijten? Overheidsinstanties hebben toegezegd dat ze menselijker zullen worden. Omdat mijn onderzoek enkel het juridische aspect betreft, kan ik daar echter weinig over zeggen.

Mijn promotieonderzoek gaat over de omstandigheden waaronder de bestuursrechter ingrijpt bij invordering. Wanneer hoeft de burger toch niet te betalen? Wanneer is er een voldoende zwaarwegend belang om de invordering tegen te (laten) houden?

Geen boete, maar herstel

Voor mijn onderzoek heb ik mij beperkt tot een bepaald soort schulden aan de overheid, namelijk schulden die voortvloeien uit zogenaamde herstelsancties. Deze sancties richten zich niet op het bestraffen van iemand, maar op het herstellen van de situatie zoals die zou zijn geweest als er geen overtreding had plaatsgevonden.

Denk bijvoorbeeld aan iemand die ten onrechte een uitkering geniet. De terugvordering van die onterecht genoten uitkering is geen straf, maar het herstel van de situatie zoals die zou zijn geweest als de uitkering nooit ten onrechte was uitbetaald.

Deze sancties zijn interessant omdat ze expliciet niet de bedoeling hebben om de burger leed toe te voegen, maar om de door de overheid en samenleving geleden schade te herstellen.

Maar weinigen hoeven niet te betalen

Uit de rechterlijke uitspraken van de afgelopen 10 jaar over herstelsancties – ruim achtduizend uitspraken - blijkt dat de bestuursrechter de burger niet lichtzinnig ontslaat van zijn betalingsverplichting. In slechts 15 gevallen waarin de burger wel een overtreding beging, hoefde hij uiteindelijk toch niet te betalen.

Het verschilt overigens per herstelsanctie hoe streng de rechter is. Het strengst is de rechter bij bijstandsuitkeringen. Ik heb geen enkel geval gevonden waarin de burger een teruggevorderde onterecht genoten bijstandsuitkering niet hoefde terug te betalen, hoe schrijnend de situatie ook was. Dat komt omdat de wetgever voor bijstandsuitkeringen de wet zo heeft geschreven dat de rechter vrijwel niet mág ingrijpen.

De gevallen waarin de bestuursrechter bij andere sancties (zoals de last onder dwangsom, de last onder bestuursdwang of de terugvordering van een subsidie - zoals PGB’s) oordeelde dat een burger niet hoeft te betalen, blijken goed vergelijkbaar. Een belangrijke factor is de vraag of de overheid een verwijt valt te maken over het ontstaan van de overtreding - bijvoorbeeld als de overheid de burger verkeerd heeft voorgelicht - en de mate waarin de burger iets kan worden verweten over het ontstaan van de overtreding. Het gaat dan wel om uitzonderlijke omstandigheden waar de overheid een zeer zwaar verwijt treft of de burger helemaal niets kan worden verweten. Dat is zelden het geval.

Niet kunnen betalen is nooit een reden om niet te hoeven betalen

De mate waarin de burger de geldschuld al dan niet kan betalen, blijkt nooit een reden te zijn om niet te hoeven betalen, vanwege het bestaan van de beslagvrije voet en de schuldsanering. De bestuursrechter redeneert dat beide instrumenten voorkomen dat de burger onevenredig hard wordt getroffen door de invordering. Hij kan immers altijd blijven voorzien in zijn bestaan.

In beginsel is het een kansloze missie voor de burger om bij de bestuursrechter te bepleiten dat hij niet kan betalen en dat hij daarom niet zou moeten hoeven betalen. Dat wringt, met name omdat de beslagvrije voet vaak niet naar behoren werkt en de schuldsanering niet altijd even toegankelijk is.

Bestuursrechter is goed te begrijpen

De benadering van de bestuursrechter valt echter goed te begrijpen, omdat hij weinig andere keus heeft. Het valt op voorhand immers niet goed te voorspellen of het systeem van de beslagvrije voet en de schuldsanering naar behoren zal werken in het individuele geval. Op een algemeen systeemfalen kan de bestuursrechter niet voorsorteren. Dan moet de bestuursrechter er immers vanuit gaan dat de deurwaarder nooit de beslagvrije voet goed vaststelt en dat de schuldsanering nooit goed zal werken. Dat gaat vrij ver.

Bovendien is de consequentie daarvan dat de bestuursrechter in beginsel altijd zal moeten oordelen dat de overheid niet mag invorderen als iemand stelt niet te kunnen betalen. Dat is dan ook weer onwenselijk omdat ‘niet kunnen betalen’ vaak ook wordt aangevoerd door mensen die simpelweg niet willen betalen.

Goede bescherming armlastige burger is broodnodig

De bestuursrechter vertrouwt de burger toe aan een vangnet dat op papier voldoende bescherming biedt, maar dat in de praktijk het niet altijd even goed doet. Omdat de bestuursrechter weinig andere keuze heeft dan de burger toe te vertrouwen aan dat vangnet, is het van groot belang om dat vangnet ijzersterk te maken.

Een goede bescherming van de armlastige burger via de beslagvrije voet en schuldsanering is broodnodig, ook vanuit het perspectief van de overheid als schuldeiser.

Thomas Sanders is advocaat bij AKD advocaten, notarissen & belastingadviseurs te Breda en Eindhoven. Hij is gepromoveerd aan de Universiteit Leiden op het gebied van het handhavingsrecht en het invorderingsrecht. Zijn praktijk richt zich op het bijstaan van overheden en bedrijven in handhavingsgeschillen.

Foto: Jeremy Segrott (Flickr Creative Commons)