Driegesprek: rijksincassobeheer wordt menselijker

De grote publieke uitvoeringsorganisaties gaan gezamenlijk hun aanpak naar mensen met problematische schulden veranderen. We spraken met drie van hen, bestuurders van: het Centraal Justitieel Incassobureau, de Sociale Verzekeringsbank en het CAK. Zij staan voor een cultuuromslag die we ook zien bij organisaties als de Belastingdienst, UWV en DUO.

We spreken drie bestuurders van grote uitvoeringsorganisaties die deelnemen aan de zogenoemde Manifestgroep. Daan Hoefsmit van het CAK (rechts op de foto hierboven, onder meer verantwoordelijk voor de wanbetalersregeling in de Zorgverzekeringswet en de eigen bijdrage in de Wmo), Ruud van Es van de Sociale Verzekeringsbank (SVB, voor de uitkering van onder meer de AOW, pgb en kinderbijslag, links op de foto) en Simon Sibma van het Centraal Justitieel Incassobureau (CJIB, onder andere verkeersboetes). De heren hebben steeds maar een half woord nodig en dan volgt vaak een begeesterd verhaal. Ze vullen elkaar als vanzelf aan.

De Manifestgroep

De Manifestgroep bestaat nu veertien jaar. Vijftien uitvoeringsorganisaties van de overheid zijn erbij aangesloten, waarvan een zestal direct te maken heeft met het innen van problematische schulden: CAK, DUO, SVB, Belastingdienst, UWV en CJIB. Deze zes zijn al ruim een jaar met elkaar in gesprek over het veranderen en coördineren van hun aanpak. Zij stelden recent een gezamenlijke intentieverklaring op, waarin zij het voortouw zeggen te nemen om de schuldenproblematiek terug te dringen. Het concept hiervan ligt momenteel bij verschillende deskundigen en organisaties ter becommentariëring.

Wake-up-call

Daan Hoefsmit (CAK): ‘Mijn wake-up-call was kort na 1 januari van dit jaar toen ik als bestuurder in dienst kwam bij het CAK. Toen bleek dat we te maken kregen met 275.000 wanbetalers die ook per 1 januari overkwamen van het Zorginstituut naar het CAK. Daar zitten echt behoorlijk wat hele zware problematische schuldenaren tussen; zonder interventies zijn die onoplosbaar. Dit kan niet waar wezen, dacht ik toen, dit moeten we maatschappelijk niet willen. We zijn tenslotte ook nog een maatschappelijke organisatie. Gelukkig trof ik binnen de Manifestgroep een paar geestverwanten zoals Ruud en Simon en hebben we gelijk doorgepakt in het nemen van initiatieven om dit te veranderen. Vrij snel daarna haakten ook de andere partijen aan.’

Simon Sibma (CJIB): ‘Ik moet bekennen dat de rapporten van de ombudsman die de laatste jaren zijn verschenen, en ook onderzoeken als Paritas Passé, hebben geholpen in het veranderen van onze rijksincassovisie. We zijn er echt van overtuigd geraakt dat we ons goed moeten houden aan de beslagvrije voet en dat we het moratorium bij forse schulden beter moeten gaan inzetten. En het is niet zo dat we vooral denken dat het rendement van de incasso hoger wordt als we dit voor meerdere overheidsorganisaties tegelijk doen. We willen vooral behoorlijke overheidsincasso. Fatsoenlijk dus, met inachtneming van de persoonlijke omstandigheden van de burger. Tijd geven om de problemen op te lossen, ruimte om in termijnen te betalen; dit soort behoorlijkheidseisen die de ombudsman ook aan ons stelt. Daar zullen wij als CJIB de betrokken deurwaarders zeker ook op aansturen.’

Simon Sibma (CJIB)

Kijken naar de burger

Daan Hoefsmit: ‘De manier waarop de overheid lang naar de burger heeft gekeken, blijkt niet helemaal te kloppen. Hier heb ik pas ook een verhaal over gehouden bij de presentatie van het WRR-rapport Weten is nog geen doen. Wij als overheid hebben burgers lang gezien als individuen die regie hebben op hun leven, die de wet kennen, die prioriteiten kunnen stellen en daar ook naar kunnen handelen en die digivaardig zijn, terwijl de burger zou willen dat de overheid zich verdiept in zijn realiteit. De wet is er voor iedereen, maar ieder mens is immers anders.’

Simon Sibma: ‘Natuurlijk denk ik vooral vanuit het CJIB-belang. Maar als we als uitvoeringsorganisaties echt willen helpen, dan moet je toch ook uit het denken van de kolomorganisaties stappen. Een burger ervaart immers maar één overheid en heeft, als hij financiële problemen heeft, meestal met meer organisaties te maken. We hebben dus ontdekt dat we meer gezamenlijk moeten optreden rond de schuldenproblematiek. Het boeiende van deze hele rijksincasso-ontwikkeling is dat vroeger deze processen heel erg vanuit de bedrijfsvoering werden aangestuurd. Samen doen, is goedkoper – zoiets. Nu gaat het veel meer om een andere toegevoegde waarde.’

Daan Hoefsmit: ‘De overheid is ook een “veelkoppig monster” natuurlijk. Alle organisaties hebben hun eigen regeltjes, hun eigen boetebeleid en hun eigen bejegening. Eigenlijk vinden we nu dat we als één partij moeten gaan optreden. Eén gezicht naar buiten. Laat de gemeenten zorgen voor de schuldhulpverlening en laten wij gezamenlijk onze gegevens aanleveren bij hen, zij kunnen dat dan namens de gezamenlijke overheden oplossen.’

Samen met gemeenten

Ruud van Es: ‘Een goed voorbeeld van samenwerking met gemeenten is de warme overdracht tussen de gemeenten en ons over de mensen die geen volledige AOW ontvangen, die kunnen een beroep doen op de AIO [aanvullende inkomensvoorziening ouderen, red.]. Daarmee vullen we het inkomen aan tot het minimumniveau, maar de gemeenten weten vaak veel eerder en beter dat er problemen zijn en dat mensen, om welke reden dan ook, geen aanvraag voor de AIO indienen. Daarover is tot nu toe geen warme overdracht georganiseerd. Dat willen we wel. Om dat uit te proberen, gaan we zeer binnenkort een paar mensen van ons bij de gemeente Amsterdam stationeren om zo te bewerkstelligen dat er een tijdige en warme overdracht plaatsvindt en we mensen dus vroegtijdig kunnen helpen met het aanvragen van de AIO zodat hun inkomen wel op niveau is, en er geen betalingsachterstanden hoeven te ontstaan. Deze signalering willen we ook samen met het UWV verder ontwikkelen. Helaas lijkt hier bijvoorbeeld de privacywetgeving in de weg te staan en daarover zijn we in gesprek met de Autoriteit Persoonsgegevens. En we ontwikkelen kleine initiatieven waarmee we het resultaat inzichtelijk maken en op basis waarvan we in gesprek kunnen met Den Haag over het aanpassen van de wet- en regelgeving.’

Simon Sibma: ‘De connectie met de gemeenten is erg belangrijk. Financiële problemen gaan vaak gepaard met andere problemen. De eerste die daarmee geconfronteerd wordt, is de gemeente, bijvoorbeeld in de vorm van de sociale wijkteams. Wij als grote uitvoeringsorganisaties zitten niet of nauwelijks meer verspreid door het land, we zijn moeilijk persoonlijk benaderbaar anders dan telefonisch of via internet. De gemeenten zijn dus de voor de hand liggende partijen om het directe, persoonlijke contact te onderhouden met de mensen om wie het gaat. Ik vind een innige samenwerking daarom heel belangrijk en dat betekent dus dat wij als CJIB meedoen aan allerlei verschillende experimenten op het gebied van schuldhulpverlening. Wij als uitvoeringsorganisaties moeten de lokale besturen dus goed faciliteren en positief met hen samenwerken.’

Daan Hoefsmit (CAK)

Proportionele privacy

Daan Hoefsmit: ‘We gaan het in de praktijk anders doen, dat is zeker. Mijn eigen mening is dat privacy prachtig is, maar de proportionaliteit van de schuldenproblematiek vind ik van een andere orde. Als je ziet dat wij een van de grootste schuldeisers van Nederland zijn, waarbij het dus echt om grote bedragen gaat, dan denk ik: hartstikke mooi die privacy, maar ik denk wel dat we veel eerder zouden moeten kunnen ingrijpen in gezinnen en families waar het ernstig dreigt fout te gaan. Daar hebben we de vroegsignalering voor natuurlijk, maar liever zou ik daar nog voor zitten. Nog eerder. Banken kunnen op grond van de gegevens die zij verzamelen heel veel over hun klanten zeggen. Zij weten misschien wel eerder dan hun klanten zelf dat er problemen gaan ontstaan. Dat zouden wij ook kunnen weten, maar we mogen er niet op handelen. Dat maakt het heel moeizaam om mensen in echt serieuze problemen te bereiken. De gordijnen zijn dicht, ze maken hun post niet open, de bel staat af… Dat willen we doorbreken. We kunnen niet gaan zitten wachten tot de wet- en regelgeving is veranderd, maar het helpt natuurlijk wel om een echt andere aanpak mogelijk te maken.’

Ruud van Es: ‘We spreken onszelf aan, maar er zijn dingen die echt betrekking hebben op het systeem. Dat kunnen we zelf niet veranderen. Zo worden we bijvoorbeeld nogal begrensd door privacyregelgeving. Die is in het belang van burgers, maar werkt ook belemmerend als je gezamenlijk problemen van burgers wilt aanpakken. Ook staan er in de wet- en regelgeving nogal wat boete- en fraudemaatregelen die we verplicht moeten toepassen. We zijn vaak verplicht om te sanctioneren, ook als we weten dat het om mensen gaat die best willen maar gewoon niet kunnen. Die harde onderdelen in de wet helpen dus niet echt bij het meer op maat benaderen van de burgers.’

Wegkruipen in een hoekje

Daan Hoefsmit: ‘Mijn ogen zijn echt verder geopend toen ik in Amsterdam-Noord bij een aantal mensen mee op huisbezoek ging. Veel van de mensen in problematische situaties die wij kenden, bleken niet bekend bij de maatschappelijke dienstverlening. Dat zegt toch wel iets over hoelang mensen het zelf blijven proberen of van ellende in een hoekje wegkruipen. En dan betalen ze vaak ook al een tijdje een flinke strafboete. Waar de situatie alleen maar erger door wordt.’

‘Waar we dus goed naar moeten zoeken, is naar de rode draden in de verhalen van mensen. De overeenkomsten. Waar is het precies misgegaan en waardoor? Daar wil ik graag wetenschappelijk verantwoord naar zoeken, zodat we er ook structureel iets aan kunnen doen. Zodat we ook de groepen mensen kunnen vinden die nooit meer de volledige eigen regie op hun leven zullen nemen of kunnen nemen. Welke interventies zijn daar dan toch effectief? Dat zou ik graag willen weten.’

Cultuurverandering

Ruud van Es: ‘Op dit moment zoeken we het vooral nog in kleine initiatieven, om zo tot aanpakken te komen die werken en die we vervolgens kunnen opschalen. Als SVB hebben wij een aantal jaren achter de rug waarin de nadruk lag op efficiëntie. Gelukkig kijken we de laatste paar jaar meer en meer naar het maatschappelijke effect van de uitvoering. Door de digitalisering zijn wij ook verder op afstand komen te staan, we zitten wel verspreid door het land, maar feitelijk hebben wij nog maar heel weinig face-to-face-contact met die burgers. Het risico hiervan is dat je een soort bureaucratische machine bent die de signalen van wat er eigenlijk aan de hand is niet meer ontvangt. Dat willen we, in contact met gemeenten, echt veranderen.’

Daan Hoefsmit: ‘Volgens mij zit het vooral tussen de oren van onze medewerkers en minder in de systemen. Als je een “niet-pluis”-gevoel hebt, dan moet je daar iets mee doen. Bij zo’n gevoel kun je toch vragen wat er aan de hand is? Het kan best zijn dat wet- en regelgeving in principe iets anders vraagt, maar je hebt altijd ook nog je maatschappelijke plicht om behoorlijk te handelen en maatwerk te leveren. Je moet daarbij de grenzen opzoeken. Ik vind dat wij te lang bezig zijn geweest met te zeggen: “De wet is de wet is de wet, dat zijn de regels die je moet volgen”, terwijl we nu de mindshift hebben gemaakt naar de geest van de wet. Wat is de bedoeling eigenlijk, hoe handel je in de geest van de wet? Dat vraagt lenigheid, ook van onze mensen.’

Ruud van Es (SVB)

Armoede voorkomen

Ruud van Es: ‘Bij de SVB willen we er niet alleen zijn om uitkeringen te verzorgen, maar ook om armoede te voorkomen en bestaanszekerheid te creëren. Dat is immers de bedoeling van de wetten die wij uitvoeren. Uitkeringen zijn daar slechts een middel in. Daar zijn we echt van doordrongen. Op sommige plekken in de uitvoering zijn medewerkers hier al langer mee bezig, maar op andere plekken heerst nog het idee dat we alleen van de uitvoering zijn. Die boodschap hebben medewerkers tenslotte jarenlang gehoord vanuit de top. Daarom zijn we als raad van bestuur bij alle uitvoerend teams op bezoek gegaan, we hebben met iedereen gesproken. Dan zie je ook wel spanning en verwarring ontstaan. Natuurlijk zit iedereen er ook met zijn eigen normen en waarden in. Mooi om te zien is dat er nu al veel concrete projecten zijn ontstaan waarin de andere aanpak tot uiting komt.’

Simon Sibma: ‘Het zijn ook nogal veranderingen als je jarenlang een echte justitieorganisatie bent geweest zoals wij, en vooral ingericht bent om boetes zo snel mogelijk te innen en als dit niet lukt dat je vooral dwangmiddelen inzet, dan is een verandering van koers naar meer probleemoplossend niet gering. Dit geldt voor ons als CJIB, maar ongetwijfeld ook voor de andere organisaties; we staan allemaal voor een grote opgave qua personeelsmanagement. Het veranderen van de intrinsieke overtuiging van medewerkers is een flinke opgave. Het programma Prettig Contact met de Overheid (PCMO) helpt daarbij, het doel hiervan is om meer burgergericht te communiceren en te acteren. Wij hebben onze klachtafhandeling bijvoorbeeld nogal veranderd; in het verleden deden we dit nogal formeel, nu nemen we eerst contact op met de klager om naar het verhaal te luisteren.’

Verandering is ingewikkeld

‘Het begin is er dus. Als bestuurders staan we hierachter, we spreken ons erover uit, leggen dingen vast enzovoort. Maar vervolgens moeten we dit natuurlijk wel operationaliseren. En dat is voor grote kolomorganisaties zoals wij een ingewikkelde kwestie. Je verandert een organisatie niet zomaar. Je kunt wel in de krant schrijven dat het toeslagensysteem tot veel problemen leidt, maar we weten ook dat dit een systeem is voor inkomensherverdeling, daar breng je niet zomaar even verandering in. Ik denk dat we wel vrij snel de instrumenten vinden om tot succes te komen, maar het veranderen van de toch vaak complexe systemen waardoor mensen in de problemen komen, is een stuk ingewikkelder. En het zijn natuurlijk grotendeels ook politieke besluiten die daaraan ten grondslag moeten liggen.’

Ruud van Es: ‘Een van de belangrijkste dingen die we moeten gaan doen, is de onderlinge samenwerking verbeteren. Nu zijn we vaak moeilijk bereikbaar, je moet soms lang zoeken voordat je de juiste persoon hebt. Er moeten dus korte lijnen komen van ons naar de gemeenten en andersom. En dus ook tussen ons als uitvoeringsorganisaties, ook wij moeten elkaar veel beter kunnen vinden. En dat hebben we echt niet in een paar maanden geregeld; het is me nogal een cultuuromslag, tenslotte.’

Veel eerder interveniëren

Daan Hoefsmit: ‘Vanuit het CAK vind ik dat er ook een grote verantwoordelijkheid bij de zorgverzekeraars en de gemeenten ligt. Span je maximaal in om aanmelding als wanbetaler van de zorgpremie te voorkomen. Wat Amsterdam met “Vroeg Eropaf!” doet met onder meer de woningcorporaties en de zorgverzekeraar, na een maand langsgaan als de huur of de premie niet is binnengekomen, dat zou in meer gemeenten moeten gebeuren. Daarmee beperk je de schade, want dan kun je veel eerder interveniëren als er problemen ontstaan.’

Simon Sibma: ‘Het CJIB heeft een meer regisserende rol op het gebied van de rijksincasso. Wij hebben onlangs contracten afgesloten met deurwaarders die, onder onze regie, overheidsvorderingen gaan innen, die wij namens vijf partijen bij die deurwaarders gaan inleveren. Zo kunnen we ervoor waken dat zich geen excessen voordoen en komen we niet meer als rijkspartijen de een na de ander aan dezelfde voordeur. Verder hebben we ook een procesmodel afgesproken waardoor we onze debiteuren op dezelfde manier gaan benaderen. Zo kijken we altijd eerst of er nog een betalingsregeling mogelijk is.’

‘Een mooi voorbeeld is het in termijnen mogen betalen van verkeersboetes. In het verleden was dit niet toegestaan. De kosten die we maakten voor het afdwingen van betaling waren vele malen hoger dan het verlies dat we nu lijden omdat het geld minder snel binnenkomt. Bedrijfsvoeringstechnisch is een persoonsgerichte aanpak dus ook interessant, zeker als je ook de verbeterde relatie overheid – burger meeweegt. Uit onze jaarverslagen blijkt dat ons incassopercentage nog steeds vrij hoog is. Deze benadering is dus ook financieel aantrekkelijk.’

Marc Räkers werkt bij Eropaf! Marcel Ham is hoofdredacteur van het Tijdschrift voor Sociale Vraagstukken. Dit artikel verscheen in uitvoeriger vorm in het herfstnummer van Tijdschrift voor Sociale Vraagstukken.

Foto's: Tiva Pam (Flickr Creative Commons)