Elk departement in Den Haag doet er tegenwoordig wel aan, aan de participerende overheid. Daardoor struikel je in het Haagse momenteel over de seminars en ateliers over de veranderingen die gaande zijn, roepen vrijwel alle directeuren hun mensen op om vooral te gaan netwerken en komen er meer en meer rapporten over de veranderende overheid.
Wij waren organisator van een interdepartementale kenniskamer over ‘De kracht van de samenleving’, juni jongstleden in Den Haag. Het was een bijeenkomst voor (top)ambtenaren van de departementen van VWS, EZ, I&M en BZK om met elkaar te bespreken welke ontwikkelingen we zien in de energieke samenleving, hoe de departementen daar thans mee omgaan en wat daarvan te leren valt. Er bleek een breed gedeeld besef dat we het ambtelijk niet meer redden met klassiek beleid. Willen we effectief blijven, dan vraagt dat om een overheid die niet alleen stuurt en regisseert vanuit de Haagse vierkante kilometer, maar ook samenwerkt met burgers, organisaties en bedrijven. De samenleving van nu is mondig, veelvormig en ondernemend. Die hoeft niet meer zoveel getrechterd te worden via politieke besluitvorming. Soms is krachtige overheidssturing nog wel gewenst, maar in veel gevallen kan volstaan worden met ondersteuning van maatschappelijke inzet. Of met helemaal niets doen, hoewel dat in de departementale torens het moeilijkste van alles lijkt te zijn.
Co-organisatie in plaats van realisatie van politieke ambitie
Een van de voorbeelden die besproken werd was de casus ‘biobased economy netwerk’. Het ministerie van EZ heeft op een vernieuwende manier veel hulp geboden bij de vorming en doorwerking ervan. Het netwerk richt zich op de transitie van fossiele grondstoffen naar biomassa als basis van producten. De rol van EZ was meerledig: bedrijven die elkaar nog niet kenden met elkaar om de tafel brengen, hulp bij gezamenlijke visie- en agendavorming, bemiddelen tussen partijen met uiteenlopende belangen, verheldering van rollen en verantwoordelijkheden van de diverse partners, seed money regelen, maar ook regels maken om voor alle belanghebbenden een level playing field te bereiken.
De casus maakte duidelijk dat de meerwaarde van de overheid in dit proces meer zit in de co-organisatie van het proces dan in de realisatie van een politieke ambitie. De ervaring leert dat het beoogde eindresultaat bij zulke complexe processen bij aanvang meestal nog niet duidelijk is en dat ‘op de tast’ gewerkt moet worden. Andere onderwerpen die aan de orde kwamen tijdens de kenniskamer, waren de decentralisatie van het zorgstelsel (VWS), de veranderende positie van woningcorporaties (BZK), ontwikkelingen in het vrijwilligerswerk in de sport (VWS) en de opkomst van ‘organische’ stedelijke en gebiedsontwikkeling (I&M). Heel verschillende beleidsterreinen die steeds andere werkwijzen van de overheid vragen. Als rode draad kwam uit de kenniskamer naar voren dat alle departementen op dit moment wel experimenteren met vormen van overheidsparticipatie die passen bij de mondigheid en het publieke engagement van energieke burgers en bedrijven.
We gaan naar meervoudig overheidshandelen
In de publicatie ‘Leren door doen, overheidsparticipatie in een energieke samenleving’ die onlangs uitkwam, beschrijven Van der Steen e.a. dat we toe gaan naar meervoudig overheidshandelen, per onderwerp wisselend met de rol die de overheid daarin neemt. De auteurs stellen daarin dat we toegaan naar een situatie waarin meerdere modellen van overheid-zijn naast elkaar zullen gaan voorkomen: de ‘rechtmatige overheid’, de ‘presterende overheid’, de ‘netwerkende overheid’ en de ‘participerende overheid’. Dit vraagt wel om een andere positie van de politiek en een ander soort overheid. Bij de rechtmatige overheid staat het politieke primaat voorop, bij de participerende overheid zijn het de burgers en bedrijven die maatschappelijke waarden formuleren. Bij de rechtmatige overheid gaat het er om dat ambtenaren de ambities van de politiek weten te realiseren, bij de participerende overheid is de ambtenaar meer de trait d’union tussen publieke doelen en maatschappelijk initiatief.
Naar onze inschatting opereert een groot deel van de rijksoverheid (en overigens ook provincies en gemeenten) steeds minder als presterende overheid en meer als netwerkende overheid. Maar er zijn ook beleidsdossiers die in de praktijk al in de richting gaan van een participerende overheid. Dat bleek ook tijdens de Kenniskamer.
Hoe snel de rijksoverheid als geheel de weg naar een ‘participerende overheid’ zal nemen, is niet te voorspellen. Ze is immers sterk verbonden met het politieke proces. Verzoeken van bewindslieden of beantwoording van Kamervragen gaan altijd voor welk ander (net)werk dan ook. Politieke bestuurders zien ook wel dat de opkomst van de participatiesamenleving om een meer participerende overheid vraagt, maar ze beschikken met een overheidsapparaat ook over een krachtige doorzettingsmacht voor politieke keuzes.
Maar misschien is de spanning tussen deze twee verwachtingen ten aanzien van de overheid minder groot dan het lijkt. Ook een participerende overheid zal soms ook het repertoire van de rechtmatige, presterende of netwerkende overheid nodig hebben. De ambtenaar van de toekomst moet vaardig zijn in het schakelen tussen de verschillende modellen. De uitdaging is daarbij de kracht van de overheid zo te laten werken dat ze de kracht van de samenleving niet verkleint maar vergroot. Een prachtig nieuw perspectief dat vraagt dat we de wetten en praktische bezwaren aanpakken die hier nog tussen droom en daad in de weg staan.
Dick Koelega werkt bij het ministerie van Economische zaken, directie Algemene Economische Politiek. Thomas Hessels werkt bij het ministerie van Binnenlandse zaken, Directoraat-Generaal Wonen en Bouwen, directie Kennis en Verkenningen.
Literatuur:
Maarten Hajer (PBL) (2011) De energieke samenleving
Albert Meijer & Davied van Berlo (2014) De Nieuwe Overheid
Greet Overbeeke en Irini Salverda (red.) (Wageningen Universiteit) (2013) De energieke overheid
Paul ’t Hart (2014) Ambtelijk vakmanschap 3.0: Zoektocht naar het handwerk van de overheidsmanager
Martijn van der Steen, Jorren Scherpenisse (NSOB) en Maarten Hajer, Olav-Jan van Gerwen, Sonja Kruitwagen (PBL) (2014), Leren door doen, overheidsparticipatie in een energieke samenleving.
Raad voor het openbaar bestuur, Loslaten in vertrouwen, (2012).