‘De transitie is afgerond en men moet aan de slag met de transformatie. (…) Welke manier van denken wordt er nu van je verwacht? Want als het systeem verandert, dan betekent dit dat alle spelers en organisaties, wijzelf, ook moeten veranderen. Hoe doe je dat dan?’
Aldus een aankondiging van een workshop, getiteld Aan de slag met transitie en transformatie, die belooft ‘handvatten’ te geven voor ‘duurzame vernieuwing in het sociaal domein’. Aan de slag met de transitie en transformatie is dus: jezelf veranderen opdat je de verandering steunt in plaats van in de weg zit. Je moet je dus de vraag stellen welke verandering van jou wordt verwacht en hoe je die gaat voltrekken. Aan de slag met de transitie en transformatie is blijkbaar niet: met elkaar onderzoeken wat de ingezette veranderingen tot dusverre vermogen.
Het aanpassingsdenken is dominant
Vanuit ons onderzoeksproject De belofte van nabijheid zijn we met dergelijke trainingen bekend. Daar valt al snel op hoe dominant dit aanpassingsdenken is, dit ‘noodzakelijkheidsdiscours’: de gedachte dat veranderingen in het ‘sociale domein’ zich nu eenmaal voltrekken, en betrokkenen slechts de taak hebben zichzelf aan die veranderingen aan te passen. Er rijst het beeld op van een tamelijk totale, zo niet totalitaire aanpak waar de betrokkenen in het gelid moeten leren lopen.
We hebben op www.socialevraagstukken.nl eerder de degens gekruist met Jan Rotmans als stellige vertolker van het geluid ‘dat er geen ontkomen aan is’. Een andere Rotterdamse wetenschapper, Lucas Meijs, schaarde zich onlangs ook onder de ‘noodzakelijkheidsdenkers’, toen hij op deze site claimde: ‘Meer civil society in de zorg gaat pijn doen, maar dat is onvermijdelijk’.
Een grote beleidsverandering vraagt natuurlijk veel van alle betrokkenen. Het is niet handig als iedereen de hele tijd alles ter discussie stelt. Maar zonder kritische reflectie en de inbreng van positieve én negatieve eigen ervaringen wordt het een autoritaire onderneming, waar critici al snel de mond wordt gesnoerd. En dat, terwijl de vragen urgent zijn. Doet de ingezette koers wat hij belooft? Blijken de beloften goede beloften, in de zin dat ze de kwaliteit van de dienstverlening en de kwaliteit van het werk ten goede komen?
Het noodzakelijkheidsdiscours zet deze vragen buiten spel. Dat is des te opmerkelijker omdat er ook een belofte van democratisering in de decentralisaties vervat zat; spreken in termen van ‘onvermijdelijkheid’ staat haaks op de filosofie van de decentralisaties. Hierdoor is sprake van een democratisch tekort.
De democratische belofte van de decentralisaties
Een van de belangrijkste beloften van de decentralisaties van het sociaal domein is democratisering. In het publieke debat gaat het daar echter zelden over. Je zou daarom bijna vergeten dat met de decentralisaties ook een fundamenteel ander, meer democratische verhouding tussen burgers en overheid in het sociaal domein wordt beoogd. Met decentralisaties wordt beleid over lokale problemen als zorg, welzijn en re-integratie lokaal gemaakt.
Dat zou de democratische controle directer en effectiever, en beleid navenant responsiever moeten maken. In de Memorie van Toelichting bij de Introductie van de WMO in 2004-2005 lezen we: ‘Meer in het algemeen verplicht het wetsvoorstel tot het vinden van maximaal lokaal draagvlak, tot maximale transparantie van het gemeentelijk beleid, en tot verantwoording op het lokale niveau. Het gaat immers om de directe leefomgeving van mensen. (…) Van de gemeente mag daarom iets meer gevraagd worden dan wat reeds ingevolge de Gemeentewet van haar gevraagd wordt’ (Tweede Kamer, vergaderjaar 2004–2005, 30 131, nr. 3).
Maar dat is niet alles. De democratische ambities van de decentralisaties reiken verder, in twee opzichten. Ten eerste moet decentralisatie niet alleen betrekking hebben op beleidsvorming, zoals vaak het geval is, maar ook op de uitvoering zelf: op de verhouding tussen de gemeenteraad en de organisaties die het beleid uitvoeren, de daarin werkende professionals en de burgers voor wie het beleid bedoeld is. Instellingen en professionals zouden ‘meer ruimte’ moeten krijgen om lokaal maatwerk te leveren, minder gehinderd door dictaten van bovenaf uit Den Haag of de gemeente, en met veel minder verticale, bureaucratische verantwoording. In plaats daarvan zou ‘horizontale verantwoording’ komen, tussen betrokkenen onderling.
Ten tweede koesteren beleidsmakers de hoop en verwachting dat er een geheel nieuwe verhouding tussen burgers en overheid ontstaat. Niet langer bepaalt de overheid beleid en kunnen burgers daarin meepraten, maar het omgekeerde moet zich evenzeer gaan voordoen: burgers nemen initiatieven, de overheid wordt daar op gezette tijden en manieren in betrokken. De hoop is dat meer ruimte voor burgerinitiatieven leidt tot een levendige praktijk waarin de invloed van burgers zich direct doet gelden. Ook alternatieve vormen van directe lokale democratie zoals bijvoorbeeld de G1000 of Stadsgesprekken moeten hieraan bijdragen.
Waarom de democratische beloften niet zijn waargemaakt
Waarom zijn deze beloften dan toch (nog?) niet waargemaakt? We zien daarvoor verschillende redenen.
Een eerste factor op gemeentelijk niveau die de genoemde beloften van democratisering belemmert, is de verzwakking van de lokale media. Er zijn veel gemeenten waar lokale media geen raadsvergaderingen meer bijwonen en niet of nauwelijks verslaan waar raad en wethouders zich mee bezig houden, tenzij er rampen gebeuren.
Een tweede complicerende factor is dat onderwerpen van het sociaal domein op verschillende bestuurlijke schaalniveaus georganiseerd zijn, terwijl gemeenteraden gemeentelijk opereren. Dus als raadslid wil je bijvoorbeeld het gemeentebeleid met betrekking tot ‘integrale vroeghulp’ controleren, maar je gemeente heeft op het onderwerp integrale vroeghulp een samenwerkingsverband met maar liefst 18 andere gemeenten. Wat voor verantwoording kun je dan verlangen?
De belofte was, zoals gezegd, dat professionals meer ruimte zouden krijgen en dus meer discretionaire bevoegdheden om hun werk naar eigen inzicht uit te voeren. Maar professionals krijgen vooral meer verantwoordelijkheid: ze zijn verantwoordelijk geworden voor een veel breder terrein en moeten vaak zowel indiceren als helpen. Ze ervaren weinig zeggenschap over de manier waarop ze die brede verantwoordelijkheid kunnen en willen dragen. Netto blijven ze daardoor al met al achter met een gevoel van machteloosheid en verlatenheid.
De hoogst gespannen verwachtingen wat betreft democratisering lagen misschien wel bij de burgers, dat wil zeggen bij de inwoners van buurten, wijken en gemeenten. Als inwoners zouden zij allereerst meer invloed krijgen via de door hen gekozen gemeenteraadsleden en wethouders. Ook deze belofte wordt echter maar beperkt waargemaakt. Beleid wordt namelijk niet of nauwelijks politiek ter discussie gesteld, zoals we aan het begin ook al stelden. Zeker op nationaal niveau worden politieke keuzes niet als keuzes gepresenteerd maar als dermate onvermijdelijk en noodzakelijk dat er geen debat over mogelijk is. De verzorgingsstaat is nu eenmaal onhoudbaar, hij is niet meer van deze tijd, we ontkomen er niet aan om: dat zijn de termen waarin beleidskeuzes veelal gegoten worden.
Noodzakelijkheidsdiscours en wenselijkheidsdiscours
Dit noodzakelijkheidsdiscours wordt aangevuld met een unificerend verhaal over wat ‘de’ burgers eigenlijk wensen, namelijk om ook meer zelf te doen en meer voor elkaar te doen: een nogal populistisch wenselijkheidsdiscours. Populistisch omdat burgers worden neergezet als één en ongedeeld: ‘de’ burgers willen dit. Dit is op zijn zachtst gezegd geen aanjager van een levendig politiek debat. Wie desondanks de moed heeft om het aan te vechten, wordt al snel als irreëel en wereldvreemd persoon met ‘weerstand’ weggezet, die niet snapt wat burgers bezielt. Organisaties die de moed hebben kritiek te uiten, kunnen wel fluiten naar de volgende aanbesteding.
Burgers worden verantwoordelijk gemaakt voor het welzijn van hun familieleden, buurtgenoten en andere actuele of potentiële leden van hun ‘sociaal netwerk’. En vanwege het noodzakelijkheidsdiscours worden daar te weinig vragen bij gesteld. In het licht van democratisering zou echter een gepaste vraag zijn: wat vinden mensen zelf? Wie willen dit, en wie eventueel niet? En als ze het niet willen: wat willen ze dan wel, onder welke voorwaarden? Deze vragen zouden niet alleen geïndividualiseerd aan de keukentafel aan de orde moeten komen – tijdens het voor betrokkenen vaak moeilijke indicatiegesprek - maar collectief: welke zorg willen wij als Nederlandse burgers aan elkaar bieden, waar zien we graag professionals?
Participatie betekent: niet lullen maar poetsen
Een volgende belemmerende factor voor een levendige lokale democratie is dat ‘participatie’ van burgers weliswaar hoog in het vaandel van vrijwel iedere gemeente staat, maar dat onder participatie veelal wordt verstaan: meedoen, niet meedenken en meepraten. Participatie gaat vooral over: vrijwilligerswerk, mantelzorg, arbeidsre-integratie en burgerinitiatieven. Niet lullen maar poetsen. De term doe-democratie is treffend gekozen: de gedachte is immers dat mensen hun betrokkenheid bij de publieke zaak het beste, meest effectief en meer inspirerend kunnen tonen door iets te doen.
Praten burgers dan helemaal niet mee? Mensen die kampen met schulden, langdurige werkloosheid, chronische ziekte of handicap hebben natuurlijk hun eigen belangenverenigingen. Daarbij zijn zij, dankzij de wettelijke verankering van ‘horizontale verantwoording’ in de oude Wmo, vaak vertegenwoordigd in Wmo-raden.
Cliënteninspraak is bergafwaarts gegaan
Echter: hun invloed en hun professionele ondersteuning zijn sinds het begin van de eeuwwisseling stilzwijgend verzwakt. Subsidies zijn van cruciaal belang omdat vormgeving van cliënteninspraak voor veel cliënten vanwege hun problemen en beperkingen een heidense klus is. Sinds 2002, toen toenmalig minister van VWS Hoogervorst het mes zette in subsidies voor honderden organisaties, waaronder ook veel patiënten- en cliëntenorganisaties, is het met deze subsidies bergafwaarts gegaan. Ook provinciale en gemeentelijke steun voor patiënten- en cliëntenorganisaties is beperkt.
Wmo-raden gaven vanaf 2007 weliswaar een nieuwe impuls aan de invloed van cliënten en patiënten. Aanvankelijk was er vaak ook sprake van doelgroep-vertegenwoordiging. Dat is nu veelal losgelaten, en zitten er mensen in met belangstelling voor het terrein. Vaak zijn dat mensen met een beroepsachtergrond in de zorg: hoger-opgeleiden die zelf geen cliënt zijn.
Op individueel niveau zouden cliënten beter mee kunnen praten – aan de Keukentafel - wanneer ze begeleid zouden worden door zogenaamde cliëntenondersteuners. Dit is ook wettelijk vastgelegd, maar in de praktijk komen we heel weinig cliëntondersteuners tegen.
Tijd voor een debat
Al deze factoren samen maken dat er weinig echte discussie is over de decentralisaties. Het ontbreekt aan ‘bronnen van kritiek’. Bijna alle politieke partijen onderschrijven het noodzakelijkheidsdiscours, vaak in combinatie met het populistische wenselijkheids-discours, dat stelt dat ‘de burgers’ dit zelf willen.
Lokale ambtenaren hebben de mantra’s van de decentralisatie enthousiast omarmd, en ‘de markt’ geeft ook geen tegengeluid: zzp’ers zijn wel de meest beleidshorigen van allemaal, omdat reproductie van de grote-woorden-van-het-beleid hun kansen op een marktaandeel vergroten.
En professionals? Zoals de opening van dit artikel laat zien, worden zij vooral bij- en her-geschoold om zich de newspeak van het beleid zich eigen te maken. Hoog tijd dus voor een democratisch debat, waarin vermeende noodzakelijkheden als politieke keuzes besproken worden en (on)bedoelde effecten van het beleid aan een kritische reflectie onderworpen worden.
Jan Willem Duyvendak is hoogleraar sociologie aan de Universiteit van Amsterdam. Evelien Tonkens is is hoogleraar Burgerschap en Humanisering van de Publieke Sector aan de Universiteit voor Humanistiek in Utrecht.
In het project ‘De belofte van nabijheid’ doen zij samen met Femmianne Bredewold, Thomas Kampen en Loes Verplanke onderzoek naar de decentralisatie van de arbeidsreïntegratie, de jeugdzorg en de langdurige zorg. Beurtelings doen zij hiervan de komende tijd op deze site verslag in de serie 'De belofte van nabijheid'.
Deze bijdrage is gebaseerd op het artikel van Evelien Tonkens, ‘Het democratisch tekort van de decentralisaties’ in de bundel De decentralisaties in het sociaal domein: wie houdt er niet van kakelbont? Onder redactie van de Transitiecommissie Sociaal Domein.
Foto: Cinty Ionescu (Flickr Creative Commons)