Het waren mooie woorden die Kim Putters in 2013, nu bijna acht jaar geleden, in Utrecht sprak. Dat deed hij voor een gehoor van gelovigen in het Lokaal Bestuur. Zijn boodschap ging er dan ook in als jenever in een ouderling.
Putters, net enkele maanden directeur van het Sociaal Cultureel Planbureau, introduceerde die zaterdag in november het begrip ‘verzorgingsstad’, als wenkend perspectief voor de opkomende participatiesamenleving.
Een andere inrichting van de samenleving
In de verzorgingsstad ‘zorgt de gemeenschap voor de burger die gebreken kent, op voorwaarde dat die burger zelf al het redelijke doet om zich zekerheid en de vrijwaring van gebreken te verschaffen’. Het is een fundamentele keuze voor een andere inrichting van de samenleving. ‘Het economisch groeiparadigma zal plaats moeten maken voor een paradigma over ‘anders’ en duurzaam samenleven, over kwaliteit van leven en welbevinden en over solidariteit.’
Om dit stedelijk Utopia te bereiken had hij drie ‘agenda’s’ opgesteld:
- Een morele agenda: gemeenteraden moeten, met oog op het verbeteren van lokaal welbevinden, met burgers en organisaties de norm van wat goed en slecht is afspreken.
- Een institutionele agenda: versterking van de lokale democratie met ‘goed geëquipeerde gemeenteraden die normen stellen en daarop controleren’ en met burgers die ‘invloed hebben kunnen uitoefenen op de verdeling van middelen.’
- Een kennisagenda: vergroten van de inbreng van ervaringskennis in de besluitvorming tot onafhankelijke kennis en informatie. ‘Er bestaan – bijvoorbeeld in de langdurende zorg en jeugdzorg – kennislacunes over wat wel en niet effectief is. (…) Dat is wel nodig om betere, lokale kwaliteitseisen aan de sociale voorzieningen te stellen.’
Hoe staat het ervoor?
Een termijn had Putters niet gesteld voor het realiseren van deze agenda’s. Maar toch, acht jaar na zijn Utrechtse lezing en enkele omvangrijke decentralisaties verder: hoe staat het ervoor met de verzorgingsstad?
Het antwoord op deze vraag is aan de hand van twee voorbeelden te geven. Beide voorbeelden zijn direct verbonden aan de omvangrijke decentralisatie van taken zoals die in 2015 heeft plaatsgevonden. De decentralisaties leidden ertoe dat gemeenten hun eigen beleid konden en gingen voeren.
Voorbeeld 1: Hulp in de huishouding
Het eerste voorbeeld betreft de hulp bij het huishouden, onderdeel van de Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo), als voorbeeld van schijnbare decentralisatie en even schijnbare effectiviteit van lokaal bestuur.
Om voorzieningen als de huishoudelijke hulp te financieren werd in eerste instantie een inkomensafhankelijke eigen bijdrage gevraagd aan burgers. Het effect was echter een opeenstapeling van eigen bijdragen die in de papieren kon lopen.
Om dit ongewenste effect te beperken, besloot het kabinet Rutte III in 2017 tot invoering van een vaste eigen bijdrage ongeacht het inkomen. Gemeenten waren niet blij met dit centraal genomen besluit, omdat de inkomsten naar verwachting flink zouden teruglopen. Om aan dit bezwaar tegemoet te komen kregen ze financiële compensatie.
Gemeenten trekken aan de bel bij de overheid
De gemeenten hadden ruim een jaar om zich voor te bereiden. Maar toen in 2019 en 2020 het voorspelde effect (meer vraag naar hulp, minder inkomsten) zich inderdaad voordeed, wilden de gemeenten extra geld en lobbyden hard voor afschaffing van het vaste tarief.
Dit terwijl onafhankelijk onderzoek uitwees dat de compensatie die gemeenten hadden gekregen hoger lag dan het verlies aan inkomsten. Maar veel gemeenten lieten, om de druk op te voeren, wachtlijsten voor huishoudelijke hulp ontstaan. Als het Rijk niet wil horen, moet de eigen burger maar voelen.
Sommige gemeenten (Krimpen aan den IJssel, Leusden) gingen zelfs over tot bestuurlijke ongehoorzaamheid door eigenstandig alvast het vaste tarief af te schaffen, en de inkomenstoets én de vermogenstoets weer in te voeren. Hierdoor maakten de gemeenten doelbewust een sprong naar grotere bureaucratische complexiteit en voor hun bewoners een veel grotere financiële onzekerheid -alsof er geen toeslagenaffaire gaande was.
Voorbeeld 2: Jeugdhulp
Dan de jeugdhulp, gedecentraliseerd in 2015. Hiernaar is de afgelopen tijd veel onderzoek gedaan naar aanleiding van de na de decentralisatie (verder) oplopende tekorten en wachtlijsten bij gemeenten. Een kleine greep uit de conclusies:
- Er wordt op gemeentelijk niveau nauwelijks discussie gevoerd over de gewenste kwaliteit van de jeugdzorg en de keuzes die gemaakt moeten worden. Als gemeenten, samen met andere partijen, wel keuzes willen maken, worden zij sterk gehinderd door een groot gebrek aan kennis en inzicht. De grote verschillen in uitvoeringskosten tussen gemeenten duiden op inefficiënties, maar inzicht in de oorzaken hiervan is er niet of nauwelijks.
- Er is slecht zicht op de (honderden) ‘interventies’ die professionals plegen en nog slechter zicht op de effectiviteit van deze interventies. Hierdoor is sturing op kwaliteit van de hulpverlening onbegonnen werk.
- Het diepe gebrek aan kennis leidt er ook toe dat de nadruk op preventie bij gemeentes om de kosten in de hand te houden geen aantoonbaar of mogelijk zelfs een opdrijvend effect op de kosten hebben gehad.
Net als bij de gang van zaken in de Wmo maakt de situatie in de Jeugdhulp duidelijk dat de drie agenda’s van Putters nog overvol zijn.
Gemeenten zitten in een lastig parket
Gemeenten zijn na de decentralisatie genoodzaakt hun beleid richting te geven op grond van een schaarste aan middelen. Daarnaast worden ze ook nog eens geacht burgers en betrokkenen een grotere rol geven in de besluitvorming. Als dit al bij de gemeenten op papier staat, is het knap lastig hier uitvoering aan te geven.
Hier zijn verschillende oorzaken voor. Zo blijken veel gemeenteraadsleden überhaupt niet te weten dat ze keuzes kunnen of moeten maken, willen ze het soms ook niet, uit vrees voor de toorn des volks. Of ze voelen zich zo betrokken bij sociale kwesties dat ze het heel erg lastig vinden om keuzes te maken. Bovendien is het speelveld van de raadsleden vaak (sterk) in beweging en blijkt de lokale speelruimte, ook door landelijk beleid, vaak toch tegen te vallen.
Herbezinning op het overheidsfunctioneren
Acht jaar na de introductie van de verzorgingsstad sprak Putters onlangs weer, voor een gehoor van bestuurskundigen. Hij meldt zijn publiek dat ‘herbezinning op het overheidsfunctioneren nodig is om maatschappelijke problemen op te lossen en daar draagvlak voor te behouden’. Dit keer geen agenda’s maar een ‘fundamentele toets’ op de uitvoerbaarheid van beleid in drie stappen met als eerste: ‘Neem het leven van mensen als uitgangspunt’.
Zeven jaar na de grote decentralisaties die het sociale fundament onder zijn verzorgingsstad hadden moeten leggen, lijkt het erop dat Putters’ verzorgingsstad verzeild is geraakt in een moeras van goede bedoelingen, ontbrekende kennis, zwakke organisatie en uitvoering, matige democratische betrokkenheid en onvoldoende burgerparticipatie.
Makkelijker doormodderen
Er gaat nu een miljard extra naar de gemeenten voor de jeugdzorg. Voor de huishoudelijke hulp hebben gemeenten geen extra geld gekregen (ze hebben eerder al meer dan genoeg gehad). Met extra geld is het gemeentelijk makkelijker doormodderen door het moeras. Aan de horizon schittert nog steeds de verzorgingsstad van Putters, te bereiken als ooit zijn drie agenda’s zijn geleegd.
Met als kleine kanttekening dat horizonnen de vervelende eigenschap hebben nooit dichterbij te komen.
Harko van den Hende is gewezen Programmamanager Inclusief Bouwende Stad aan de Hogeschool van Amsterdam. Een uitgebreide versie van dit artikel verscheen in ‘Bewogen Stad’ #5 november 2021, van het Centre of Expertise Urban Governance and Social Innovation van de Hogeschool van Amsterdam.
Foto: Iva Rajović on Unsplash