Binnen de Nederlandse politiek woedt al decennia een heftig debat over het inburgeringsbeleid. Het resultaat daarvan is een uiterst complexe wetgeving en een minstens zo moeizame uitvoering.1 De problemen bij de inburgering zijn legio: een slecht uitpakkende keuze voor marktwerking, een overschatting van de zelfredzaamheid van nieuwkomers en een systeem dat totaal niet aansluit op het aanpalende participatie- en onderwijsbeleid.
Het Duitse voorbeeld; daar kan Nederland alleen van dromen
Vanaf 1 januari 2022 zou de situatie moeten verbeteren, dan treedt er na eerder uitstel een nieuwe inburgeringswet in werking. Hoewel die wet op bepaalde punten zeker een verbetering inhoudt, zijn lang niet alle problemen opgelost.
Neem de taaleis van inburgering (en naturalisatie); die wordt verhoogd naar niveau B1 (gevorderd), terwijl de lagere A2-norm (basisniveau) momenteel al voor flink wat problemen zorgt. Van de nieuwkomers in Nederland die in 2015 inburgeringsplichtig waren, haalde 68 procent vier jaar later het examen op A2-niveau. Onder hen waren ook mensen die in aanmerking kwamen voor vrijstelling. Ruim 27 procent van de inburgeringsplichtigen kreeg ontheffing en 3 procent slaagde voor een examen op B1- of B2-niveau.2 Omdat het stelsel bol stond van dwang en sancties kozen nieuwkomers massaal voor het A2-niveau om maar aan de verplichtingen te kunnen voldoen.
Hoe anders is de situatie bij onze oosterbuur. In Duitsland behaalde in 2015 bijna 70 procent van het aantal deelnemers aan de Deutschtest für Zuwanderer het B1-niveau. De dalende trend sindsdien is geen gevolg van een ernstig tekortschietend systeem. De oorzaak ligt vooral in de komst van honderdduizenden vluchtelingen van buiten de EU. Niettemin behaalde in 2019 liefst 50,9 procent van de inburgeraars in Duitsland het B1-niveau, scoorde 31,5 procent op A2 en de overige 17,9 procent op een lager niveau.3
Dat zijn cijfers waarvan Nederland alleen kan dromen. Inburgering in Duitsland is verplicht voor vluchtelingen en asielzoekers uit kansrijke landen, en optioneel voor eenieder die de Duitse taal onvoldoende beheerst om zich in alledaagse situaties te kunnen redden. De meeste niet-EU-burgers hebben automatisch recht op inburgeringscursussen, terwijl EU-migranten mogen deelnemen met een Berechtigungsschein als er plaatsen beschikbaar zijn. Meestal zal dit een Duitse taalschool of een Volkshochschule zijn. De leerkrachten zijn door de Duitse migratiedienst gemachtigd om inburgeringscursussen te geven.
Geen slaagplicht en meer geslaagde cursisten
Een groot verschil tussen Nederland en Duitsland is dat er bij onze oosterbuur geen slaagplicht is voor inburgering. De taaleis (B1-niveau) geldt op z’n vroegst na vijf jaar, als voorwaarde voor een permanente verblijfsvergunning. Het ontbreken van verplichtingen verklaart wellicht waarom meer dan de helft van de cursisten in Duitsland het B1-niveau haalt, terwijl dit aantal in Nederland niet meer dan enkele procenten bedraagt.
Kortom: Duitsland bereikt meer met minder verplichtingen. Voor de Adviescommissie voor Vreemdelingenzaken (ACVZ) reden om de regering te adviseren vrijwillige inburgering van EU-migranten, Turkse en andere nieuwkomers naar Duits model in te richten.4 Dat advies is niet opgevolgd. Sterker nog, Nederland verplicht nieuwkomers vanaf 2022 om binnen drie jaar het B1-niveau te halen.
In tegenstelling tot het Nederlandse model is het Duitse stelsel vooral gebaseerd op positieve prikkels. Uitstekende integratieprestaties van vluchtelingen (C1-niveau) worden beloond met een permanente verblijfsvergunning, na drie jaar in plaats van vijf jaar. Ook kennismigranten worden beloond met eerder permanent verblijf en iedereen met het inburgeringscertificaat komt versneld in aanmerking voor naturalisatie, na zeven jaar in plaats van standaard acht jaar.
De Duitse overheid betaalt
Om de inburgering te bevorderen, investeert Duitsland in snelle toetreding tot de arbeidsmarkt. Vanwege dat beleid hebben de meeste vluchtelingen een plek om te wonen, beschikken ze over basiskennis van de Duitse taal en hebben ze enkele lokale contacten. Het Duitse beleid dankt zijn succes mede aan de vrijheid van de lokale autoriteiten om federaal beleid te interpreteren en uit te voeren. Niet alleen gemeenten, ook arbeidsbureaus en maatschappelijke organisaties kunnen hun beleid daardoor afstemmen op de lokale behoeften. Wat de inburgering ook ten goede komt, is dat buitenlandse kwalificaties snel worden erkend. Een elders verkregen zorgdiploma wordt in krap vier maanden erkend. In Nederland is dat een complex en prijzig traject dat tot wel vier jaar kan duren.5
In Duitsland betaalt de overheid het gros van de kosten van de inburgering. Een standaard inburgeringscursus met 700 lesuren kost € 1.540. De eigen bijdrage voor een les is meestal € 2,20. De rest betaalt de overheid. Ontvangers van bijstand of een werkloosheidsuitkering zijn vrijgesteld van betaling. Ook de kosten van de afsluitende toets komen voor rekening van de overheid.6
Nederland is de enige EU-lidstaat die de kosten voor inburgering volledig voor rekening van gezinsmigranten laat komen. Uitgaande van de gemiddelde kostprijs van een lesuur van € 13,50 betaalt een gezinsmigrant voor 700 lesuren € 9.450, exclusief examenkosten. Statushouders krijgen hun inburgeringsaanbod vergoed, waardoor de sanctie van terugbetaling van hun lening bij niet tijdig slagen, komt te vervallen.
Modelleer de inburgeringswet naar Duits voorbeeld
In het Duitse model worden zelden sancties toegepast.7 Wel kunnen mensen worden gekort op hun bijstandsuitkering als ze niet serieus deelnemen aan een cursus of een toets.
De huidige Nederlandse inburgeringswet is ronduit bars, deze confronteert mensen met onterechte boetes en schulden. Tweede Kamerleden en organisaties die de verantwoordelijke minister, Wouter Koolmees, oproepen tot een fatsoenlijke overgangsregeling worden steevast afgewimpeld. Het argument van de minister is dat het voor zijn departement moeilijk is om vast te stellen of en wanneer inburgeraars de dupe zijn geworden van slecht functionerende taalscholen. Het bestaande stelsel is naar zijn zeggen ‘helaas’ niet toegerust op maatwerk. Een sterker staaltje van afschuiven van verantwoordelijkheid door bewindslieden zul je niet snel aantreffen. Stichting Civic, die zich beijvert voor een beter inburgeringsbeleid, laat aan de hand van een serie portretten zien wat dat voor inburgeraars betekent.8
De vraag is waarom minister Koolmees de misschien wel belangrijkste les uit de sociale zekerheid, dat overreden beter werkt dan straffen, niet ter harte wil nemen.9 Inburgeraars zijn intrinsiek gemotiveerd om de taal te leren en mee te doen. En toch telt de nieuwe inburgeringswet maar liefst negen sanctiemomenten, met boetes die kunnen oplopen tot € 2.400. We doen hierbij een oproep aan de bewindsman om de inburgeringswet naar Duits voorbeeld te modelleren. Minister: keer op uw schreden terug voordat het te laat is. Nu kan het nog.
Huub Verbaten is senior adviseur bij de Adviescommissie voor Vreemdelingenzaken (ACVZ).
Dit is een licht ingekorte versie van het artikel dat onlangs verscheen in het zomernummer van het Tijdschrift voor Sociale Vraagstukken, dat een dossier bevat over inburgering.
Noten
1 https://www.socialevraagstukken.nl/nieuwe-inburgeringswet-beter-maar-niet-goed-genoeg/
2 DUO, www.duo.nl/data/Totaal%20Nederland.pdf (website bezocht op 13 mei 2021)
3 Bundesamt für Migration und Flüchtlinge (BAMF), Bericht zur Integrationsgeschäftsstatistik für das Jahr 2019, p. 13
4 ACVZ, advies Wet inburgering (2019) en advies Ontwerpbesluit en -regeling inburgering (2020)
5 ACVZ, Van asielzoeker naar zorgverlener. Verkenning, 2021
6 OECD, Finding their way. Labour Market Integration of Refugees in Germany, p. 29, 2017
7 Groenendijk, K., Nederlandse strengheid en wetgevend perfectionisme werken contraproductief, Asiel- & Migrantenrecht 2019-6/7
8 Stichting Civic, project Humans of Inburgering 2013-2022, https://stichtingcivic.nl/categorie/humans-inburgering/
9 Winter, P. de, Tussen de regels. Een rechtssociologische studie naar handhaving in de sociale zekerheid. Proefschrift, juli 2019
Foto: Sascha Kohlmann (Flickr Creative Commons)