Sinds het einde van de vorige eeuw kent Nederland een wettelijke inburgeringsplicht. Nieuwkomers die zich langdurig in dit land willen vestigen, moeten de Nederlandse taal tot op zekere hoogte (leren) beheersen en een notie hebben van de Nederlandse arbeidsmarkt en samenleving.
Bewegen tussen regisserende en terughoudende overheid
De eerste algemene inburgeringswet trad in 1998 in werking. Daarna hebben er nog twee grote stelselherzieningen plaatsgevonden: in 2007 en in 2013. Elke beleidsperiode was een afrekening met de vorige, maar kritiek op de vormgeving van de inburgeringsplicht is er altijd gebleven. Kern van de kritiek is dat geen enkel stelsel er tot dusver voor heeft kunnen zorgen dat nieuwkomers gemakkelijk aansluiting vinden met de Nederlandse samenleving.
Het eerste dilemma is dat tussen het belang van algemeen geldende en uniforme verplichtingen voor alle inburgeraars, en de wens om rekening te houden met de soms grote verschillen in lerend vermogen van individuen. Bij de start van de inburgering is voor laagdrempelige verplichtingen gekozen. Omdat de mogelijkheden voor participatie achterwege bleven, zijn de inburgeringseisen echter steeds hoger komen te liggen.
Het tweede dilemma tekent zich af tussen de politiek gevoelde noodzaak om inburgeraars zelfredzaam te laten zijn, en de onderkenning dat deze groep vanuit de overheid voldoende ondersteund moet worden om de juiste keuzes te maken. In de verschillende stelsels die we tot nu hebben gekend, zien we een voortdurend heen en weer bewegen tussen een regisserende en een terughoudend optredende overheid.
2007: Zelf op zoek naar een inburgeringscursus
Bij het begin van de inburgering eind jaren ’90 had de overheid vooral het realiseren van een minimum niveau van zelfredzaamheid onder een brede groep nieuwkomers voor ogen. De evaluatie van de toenmalige Wet inburgering nieuwkomers (Win) maakte duidelijk dat weliswaar veel inburgeraars werden bereikt met een taalvoorziening, maar dat van een noemenswaardige vooruitgang in hun taalontwikkeling geen sprake was.1
Dit leidde in 2007 tot een nieuw stelsel, gebaseerd op de uitgangspunten van een minder regisserende overheid en een sterker beroep op individuele zelfredzaamheid. De meeste inburgeraars moesten vanaf dat moment zelf op zoek naar een geschikte inburgeringscursus en hier ook zelf financieel aan bijdragen. Ook moesten zij een minimum taalniveau beheersen om aan de inburgeringsplicht te voldoen. Deelname aan taalcursussen alléén was niet langer voldoende.
Al gauw bleek dat de uitvoering van de nieuwe Wet inburgering (Wi) in de praktijk stagneerde. Dit inzicht kreeg een vervolg in een aantal wettelijke en beleidsmatige aanpassingen, alle gericht op het versterken van de uitvoering. Nog in hetzelfde jaar kregen gemeenten de mogelijkheid om inburgeraars een kosteloos taalaanbod te doen.2
2013: Nog meer zelfredzaamheid voor inburgeraars
Vanaf 2013 zijn de wettelijke bepalingen voor de inburgeringsplicht opnieuw gewijzigd. Nog meer dan voorheen kwam de verantwoordelijkheid om succesvol in te burgeren bij de doelgroep zelf te liggen. De nieuwkomer moest zich zelfstandig voorbereiden op het inburgeringsexamen en hieraan ook financieel bijdragen. Tevens introduceerde de overheid uiteenlopende sancties – zowel financieel als verblijfsrechtelijk – voor als cursisten zich onvoldoende zouden inspannen om het inburgeringsexamen te halen.
Daarnaast tuigde de overheid een sociaal leenstelsel op, zodat de deelnemers met een laag inkomen tegen gunstige voorwaarden een lening konden afsluiten voor de kosten van een taalcursus.
Deze regelingen zijn kenmerkend voor het bestaande inburgeringsbeleid. Met de nieuwe inburgeringswet zal dat vanaf 2022 veranderen.
Kritiek: beleid staat ver af van praktijk
De resultaten die met de Wet inburgering van 2013 (Wi 2013) zijn behaald, tonen een beeld waarin het wensdenken (van de overheid) ver afstaat van de alledaagse praktijk. Een wetsevaluatie leidt tot de conclusie dat de inburgeringsketen bestaat uit losse schakels die, inhoudelijk en organisatorisch, niet goed op elkaar aansluiten.3 Er is geen partij in het stelsel die de regie voert over de inburgering, anders dan de inburgeraar zelf.
De resultaten van het vroege beleid waren teleurstellend: lange inburgeringstermijnen, lage slagingspercentages en gebrekkige sturing op de kwaliteit van het taalaanbod.4 Gegevens van recenter beleid laten een iets gunstiger beeld zien, maar de kritiek op de inrichting van het bestaande stelsel – met weinig zelfredzame nieuwkomers, een slecht functionerende markt van private aanbieders en een lokale overheid die grotendeels buitenspel staat – is nooit echt verstomd.
Een andere en breed gedragen kritiek is de gebrekkige samenhang tussen de taalprogramma’s en de kansen op maatschappelijke participatie. Het taalniveau van veel inburgeraars is ontoereikend om te kunnen instromen in het reguliere onderwijs. Bovendien bestaan er tal van wettelijke en beleidsmatige belemmeringen om een geïntegreerd traject van taal en beroepsonderwijs te kunnen aanbieden.
Ook de instroom van inburgeraars naar werk verloopt problematisch. Hiervoor zijn uiteenlopende oorzaken te geven. Een daarvan is de beperkte mogelijkheid van gemeenten om inburgeraars een op maat gesneden traject te kunnen aanbieden. In het afgelopen decennium is er van een gelijktijdige investering in taal en werk nauwelijks sprake geweest. En dat zie je terug in de cijfers. Van de volwassen statushouders die in 2014 een verblijfsvergunning kregen, had ruim vier jaar later minder dan 40 procent een baan. Wel zien we dat de arbeidsdeelname van de nieuwkomers iets toeneemt met hun verblijfsduur in Nederland.5
Tot slot moet worden opgemerkt dat het inburgeringsbeleid onvoldoende meebeweegt met de migratieontwikkelingen en daarmee ook met de noodzaak de integratie van vele nieuwkomers te faciliteren. De praktijk is namelijk dat veel migranten buiten de reikwijdte van het inburgeringsbeleid vallen en daarmee niet of nauwelijks aangemoedigd worden deel uit te maken van de Nederlandse samenleving.
De Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR) stelt voor om voor de groep migranten voor wie de inburgeringsplicht niet geldt een lokale infrastructuur van publieke en private dienstverlening op te zetten.6 Degenen die hiervan zouden kunnen profiteren, zijn EU-onderdanen, studiemigranten en tijdelijke arbeidsmigranten.
Over de nieuwe wet zijn gemeenten enthousiast én bezorgd
Om een valse start in Nederland te voorkomen, is er meer nodig dan inburgering alléén. Ze moet meer verknoopt worden met mogelijkheden om succesvol in de Nederlandse samenleving te kunnen participeren. Dus behalve de Nederlandse taal leren, moet er ook verbinding gezocht worden met vervolgonderwijs, werk en maatschappelijke participatie. Tot dusverre voorzagen alle inburgeringsstelsels hierin onvoldoende. De nieuwe inburgeringswet lijkt vanaf 2022 een hele verbetering te bieden in dat opzicht.
Gemeenten zijn enthousiast over de nieuwe wet, ze krijgen meer mogelijkheden om maatwerk bij inburgering aan te bieden. Tegelijkertijd zijn ze bezorgd over zowel de praktische uitvoerbaarheid van het beleid als de financiële mogelijkheden om het gewenste maatwerk daadwerkelijk te kunnen leveren.
Het zijn precies die randvoorwaarden die het succes van de nieuwe inburgering uiteindelijk zullen bepalen. Om aan de slag te gaan met een geïntegreerde en op maat gesneden aanpak, moeten gemeenten de afstemming tussen hun organisaties verbeteren en samenwerking zoeken met externe partijen. Maar, en dat is wellicht de belangrijkste les uit eerdere wijzigingen van het inburgeringsstelsel, er is vooral veel tijd en geduld nodig om de gewenste vertaalslag te kunnen maken.
Arend Odé is projectleider en senior onderzoeker Migratie en Integratie bij onderzoeksbureau Regioplan.
Dit is een licht ingekorte versie van het artikel dat onlangs verscheen in het zomernummer van het Tijdschrift voor Sociale Vraagstukken, dat een dossier bevat over inburgering.
Noten
1 Regioplan, Verscheidenheid in integratie. Evaluatie van de effectiviteit van de WIN. Onderzoek uitgevoerd in opdracht van het Ministerie van BZK. Amsterdam: Regioplan, 2002
2 Odé, A. & K. de Vries, De geschiedenis van de inburgering in Nederland. Odé, A., J. Dagevos, J. van der Leun & H. de Valk (red.), Jaarboek minderheden 2010. Den Haag: Sdu, 2010
3 Significant, Inburgering: systeemwereld versus leefwereld. Evaluatie Wet inburgering 2013. Onderzoek uitgevoerd in opdracht van het Ministerie van SZW. Barneveld: Significant, 2018
4 Algemene Rekenkamer, Inburgering. Eerste resultaten van de Wet inburgering 2013. Den Haag: Algemene Rekenkamer, 2017. Hieruit blijkt dat tussen 2014 en 2017 slechts een minderheid van de deelnemers binnen de inburgeringstermijn van drie jaar voor het examen is geslaagd.
5 CBS, Asiel en integratie. Cohortonderzoek asielzoekers en statushouders. Den Haag: CBS, 2020
6 WRR, Samenleven in verscheidenheid. Beleid voor de migratiesamenleving. Den Haag: WRR, 2010
Foto: Bas Bogers (Straatfotografie.com)