Jan-Kees Helderman volgt al sinds de start van de decentralisaties de ontwikkelingen in het sociaal domein op de voet. Hij verdiepte zich in de wijkteams in Rotterdam, is in Utrecht intensief betrokken bij de herinrichting van de jeugdzorg en wordt veel gevraagd door bestuurders en beleidsmakers om ‘mee te denken’.
Helderman noemde in de interviewbundel Vijf jaar lokaal sociaal domein (2020) de decentralisaties ‘de meest ingrijpende hervorming van de naoorlogse verzorgingsstaat en in hun “magnitude” gelijk aan het ontstaan ervan met als complicerende factor dat we nu in gevestigde institutionele kaders zitten en die moeten zien te doorbreken’. Anno 2023: ‘Ik ben als bestuurskundige geïnteresseerd in de governmentality die past bij het lokaal sociaal domein zoals dat vanaf 2015 in wettelijke zin vorm heeft gekregen. Is die aan het ontstaan? Wat zijn de kenmerken daarvan?’
‘We kijken elkaar niet meer in de ogen. Dat heeft desastreuze gevolgen voor de relatie overheid-burgers’
Hij werkte de term onlangs nader uit in zijn oratie als hoogleraar Bestuurskunde aan de Radboud Universiteit. ‘Governmentality is een code of conduct, de manier waarop we in een bepaald werkveld, zoals het sociaal domein, met elkaar omgaan, gewend zijn de dingen te doen. Als je met die bril bijvoorbeeld naar Nederland kijkt, komt al gauw het poldermodel bij je op. Het is een discours. Het gaat over praktijken, regels, leidende ideeën.’
Met de decentralisaties is en wordt gepoogd de code of conduct in het sociaal domein drastisch te veranderen?
‘We zijn sinds 1 januari 2015 aan het werk in een nieuw politiek-normatief project. Het gaat over nabij, over eigen kracht, over sociale basis, over integraal, over maatwerk. Die onderneming betekent dat van alle betrokkenen verwacht wordt dat ze zich anders gaan gedragen. Dat is verre van vanzelfsprekend. Er waren al patronen, verwachtingen, veronderstellingen, manieren van omgang tussen de verschillende partijen in het sociaal domein. Dat uit zich in de manier waarop organisaties werken, waarop die zich tot elkaar verhouden, hoe samenwerking is ingericht, hoe partijen afspraken en contracten aangaan. Die governmentality verandert niet met de invoering van drie nieuwe wetten.’
Met welke woorden zou jij de ‘oude’ governmentality schetsen?
‘We komen uit een gecentraliseerde verzorgingsstaat, met een duidelijke hiërarchie tussen overheden. Verzorgen en verzekeren. Controleren. Een belangrijke ontwikkeling in Nederland is dat gaandeweg de jaren negentig het new public management-denken [NPM, red.] zijn intrede deed, ook in de verzorgingsstaat.’
In je oratie zeg je dat de overheid ‘veel van haar probleemoplossend en empathisch vermogen is kwijtgeraakt’. Is dat volgens jou verbonden aan de introductie van NPM?
‘Ik denk het wel. Het meest schrikbarende voorbeeld is de toeslagenaffaire. Daar klinkt een bepaalde governmentality in door die gebaseerd is op NPM. NPM is een hands-off manier van sturen. Je hoeft elkaar niet te zien, want ik heb een “contract” met jou afgesloten. Jij hebt je prestatie te leveren, ook als burger, en als je dat niet doet, krijg je een boete. We kijken elkaar niet meer in de ogen. In de relatie van overheid en burgers heeft dat desastreuze gevolgen.’
‘Veel gemeenten zijn met grote naïviteit aan de decentralisaties begonnen’
Volgens Helderman is het werk van Nora Dörrenbächer in dit licht interessant. Zij onderzocht het verschil in werkwijze tussen de IND en de zusterorganisatie in Duitsland. Waar er in Duitsland direct contact is tussen de ambtenaar en degene die asiel aanvraagt, is er in Nederland een hands-off screen-level bureaucracy die ‘aantoonbaar’ veel meer afwijzingen oplevert. ‘Dat noem ik verlies aan empathisch vermogen. Dat heb je dan weg georganiseerd.’
Kun je de decentralisaties en de ideeën daarachter zien als een poging die ontwikkeling te corrigeren?
‘Ja. Als je de hele aanloop naar de decentralisaties in ogenschouw neemt: het denk- en schrijfwerk van mensen als Jos van der Lans, Pieter Hilhorst, Nico de Boer, maar ook WRR-rapporten als Vertrouwen in burgers [2012, red], dan kun je die kritiek en het ontwikkelen van een alternatief daarin teruglezen. Maar in korte tijd zag je na de decentralisaties de scheiding tussen overheid en praktijk, tussen beleid en uitvoering, op gemeentelijk niveau weer terugkeren. Die scheiding zit dan toch dieper dan dat je met decentraliseren oplost, die is dieper in de bureaucratie verankerd.’
Is dat dan de weerbaarheid van de oude governmentality?
‘Die scheiding tussen beleid en uitvoering kun je daar inderdaad een onderdeel van noemen. Gemeenten en ambtenaren moesten met de decentralisaties gaan leren om het anders te gaan doen met elkaar, met organisaties die werken in het sociaal domein. Veel gemeenten waren in het begin onbewust onbekwaam, zijn met een grote naïviteit aan de decentralisaties begonnen. Maar toch…’
Maar toch?
‘Toch zie je dat in historisch gezien relatief korte tijd gemeenten in een situatie van bewust onbekwaam terechtkomen. Veel gemeenten hebben ervaren dat ze anders moesten gaan werken; dat die scholen toch lastiger zijn dan ze dachten, dat ze niets over die huisartsen te zeggen hebben, dat ze regionaal moesten gaan samenwerken, maar dat ze daar in eerste instantie niet uit kwamen. Ze zijn stap voor stap bewust onbekwaam geworden.’
Wat kenmerkt in jouw ogen een governmentality die leidt tot meer bewuste bekwaamheid in het sociaal domein?
‘Daar horen woorden bij als “investeren” en “ondersteunen”, en ook “recursiviteit”. Veel meer in loops denken, in vertrouwen, in samen zoeken en leren. Je hebt met de start van de decentralisatie ruimte gekregen voor de ontwikkeling van nieuwe primaire processen. Dan is het een illusie dat je vooraf kunt vastleggen wat je gaat doen. Maar wat je gaat doen, moet je wel weloverwogen doen. Het gaat over een open bureaucratie die reflexief is, dicht bij de uitvoering staat.
Meer concreet gaat het bijvoorbeeld over relationeel contracteren, zoals de dialooggerichte aanbesteding. En na die contractering vervolgens met alle partijen in een werkgebied ieder kwartaal aan tafel zitten, elkaar in de ogen kijken, de cijfers doornemen en samen het gesprek daarover voeren.’
Het gaat om het ontwikkelen van nieuwe gewoontes, nieuwe patronen.
‘En dat gaat niet vanzelf en het lijkt veel tijd te kosten. Maar het is op termijn wellicht juist effectiever. Het levert in ieder geval veel meer legitimiteit, juist ook door het directere contact met burgers.’
‘Je ziet bij professionals vooral weerstand, gezucht over het systeem, de regels, de overheid’
Met de verandering van governmentality die Jan-Kees Helderman schetst, vervaagt ook het klassieke onderscheid tussen beleid en uitvoering. Hij constateert dat er in het sociaal domein ‘brede’ overeenstemming is over de ambities, maar dat ‘hoe je die vormgeeft in een specifieke lokale praktijk pas daar ontdekt kan worden’. Dat betekent volgens Helderman ook een andere rol voor professionals die in ‘de uitvoering’ werken.
‘De filosoof Harry Kunneman noemt dat “normatieve professionaliteit”. Je hebt niet alleen verantwoordelijkheid voor je cliënt, maar ook voor je professie, voor je organisatie en voor het systeem waarin je je professie uitvoert.’
Zie jij dat bewustzijn bij professionals?
‘Weinig. Je ziet vooral weerstand, gezucht over het systeem, over regels, over de overheid. En dat is echt jammer. Als er een nieuwe praktijk ontwikkeld wordt, dan moeten we die kunnen ontsluiten, daar lessen uit kunnen trekken, in beleid, lokaal en landelijk. Als in de uitvoering een bepaald probleem zichtbaar wordt, dan moet je dat als professional bespreekbaar willen maken, niet cynisch zijn. Het vraagt minder hiërarchisch denken, meer samen optrekken.’
‘Beleidsmakers moeten zich voortdurend in de praktijk begeven, dat onderdeel van hun werk maken’
Wat vraagt de nieuwe governmentality die jij schetst van beleidsmakers, ambtenaren?
‘Dat ze zich voortdurend in de praktijk begeven, dat onderdeel van hun werk maken, aan de gang gaan met waar zich knelpunten voordoen in de praktijk. Daar beleid voor ontwikkelen, dat beleid meenemen naar collega’s elders binnen de gemeente, naar het college, naar de raad.’
De praktijk stuurt het beleid? Dat lijkt mij een omkering.
‘Nee, nee. In mijn voorstelling is er in het sociaal domein sprake van een polyarchisch systeem. Daarin is autoriteit gefragmenteerd en verdeeld. De gemeenteraad is bijvoorbeeld een politieke autoriteit, zij neemt politieke en publieke beslissingen. Maar er zijn ook verschillende professionele autoriteiten, denk aan sociaal werkers, maar ook aan huisartsen en onderwijzers. In een gemeenteraad kunnen professionele oordelen sneuvelen voor andere professionele oordelen of andere prioriteiten, bijvoorbeeld financiële. Het sociaal domein is bij uitstek een domein waarin heel veel professionele autoriteiten samenkomen, maar die autoriteiten negeren omdat het er zoveel zijn, is het slechtste wat je kunt doen.’
Waarom is een nieuwe governmentality nodig?
‘De dreiging is dat je de wereld van de representatieve democratie, waarin wij als kiezers en burgers wensen hebben, niet weet te verenigen met wat een overheid en maatschappelijke organisaties weten op te lossen. Als die dreiging reëel is, dan zal die burger teleurgesteld raken. Dan ontstaat er een ondermijnend scepticisme: “We kunnen niets meer, we geloven niets meer, we vertrouwen niets meer.” Denk aan de gele hesjes, de omgekeerde vlaggen, daar zit defaitisme in.’
En dat kan door een andere governmentality gekeerd worden?
‘Ja, zeker. Als overheid en maatschappelijke organisaties laten zien mensen beter te ondersteunen, beter voor mensen te zorgen, dan keer je het om, dan zet je de weg in naar vertrouwen.’
Piet-Hein Peeters is freelancejournalist.
Foto: Duncan de Fey