INTERVIEW Gebrek aan continuïteit in de uitvoering van de bijstand is een groot probleem

De uitvoering van de sociale wetgeving wordt voortdurend gewijzigd. Tegelijkertijd zijn de cliënten en hun belemmeringen nauwelijks veranderd. Radboud Engbersen in gesprek met Paul van der Aa en Rik van Berkel; beide wetenschappers deden onderzoek naar de praktijk van de bijstandsverlening: ‘De gesprekken die wij voeren met klantmanagers zijn nagenoeg dezelfde als 25 jaar geleden.’

We spreken met Paul van der Aa (lector Hogeschool Rotterdam) en Rik van Berkel (Universiteit Utrecht). Beide wetenschappers onderzoeken al enkele decennia bijstandspraktijken en voerden recent ook onderzoek uit in het kader van het ZonMW-programma Vakkundig aan het werk. Continuïteit van de uitvoering blijkt een belangrijk issue.

Wat is het belang van relationele continuïteit in uitvoeringspraktijken van de bijstand?  

Rik van Berkel

Rik van Berkel: ‘Relationele continuïteit [1] is erg belangrijk, maar staat voortdurend onder druk. Veel sociaal werkers en klantmanagers zitten maar kort op hun plek. Dat kan met de onaantrekkelijkheid van het werk te maken hebben, dat kan te maken hebben met veranderende arbeidsvoorwaarden, dat ze vaker op flexibele contracten werken , dat soort push- en pull-factoren zullen daar zeker een rol in spelen. Verhalen van bijstandsgerechtigden die het gevoel hebben dat ze elke keer weer opnieuw moeten beginnen bij een nieuw persoon zijn bekend. Maar er is ook een andere kant. Als je met een vaste klantmanager te maken hebt waar je het niet mee kan vinden, heb je ook een probleem. Het gaat om continuïteit van bepaalde kwaliteiten in die relatie - niet de relatie als zodanig, dat moet je in de gaten houden. Ik kan me ook herinneren dat als cliënten echt een probleem hadden met hun klantmanager ze een verzoek konden indienen om een andere klantmanager te krijgen in de hoop dat ze daar een betere relatie mee kunnen opbouwen.’

Paul van der Aa

Paul van der Aa: ‘De continuïteit wordt belemmerd door reorganisaties. De tijd dat een klantmanager een vaste caseload onder zijn beheer heeft kan daardoor kort zijn, omdat er constant gereshuffeld wordt. Dan worden er postcode-indelingen gebruikt, dan gaat het weer om problematiek, dan weer om afstand tot de arbeidsmarkt. Dat zorgt er ook voor dat het voor klantmanagers lastig is om lang te kunnen begeleiden. Dat horen we ook van klanten terug. Er zitten nog twee andere kanten aan. Eén is dat er een discussie is over dat als je echt wil activeren een langdurige relatie met een professional niet per definitie wenselijk is, omdat je allebei in hetzelfde tunnel-denken of verhaal terecht kunt komen en dan verdwijnt het activerende effect. Of het waar is weet ik niet, maar die discussie is er. Ik ken voorbeelden dat een klantmanager als hij na een jaar niet is opgeschoten met iemand hij de klant overdraagt aan een collega. Omdat het hem blijkbaar niet lukt. Dat kan ook een mechaniek zijn.

Het andere is dat je niet moet vergeten dat een heel groot deel van de mensen maar kort in de bijstand zit. Dat zijn mensen die hebben maar kortstondig contact nodig, die zijn gebaat bij een korte snelle interventie, een advies over hoe ze aan het werk kunnen gaan. Die hebben helemaal geen behoefde aan een relatie, die hebben even een uitkering nodig.’

Kunnen jullie schetsen wat er veranderd is in al die jaren dat jullie bijstandspraktijken volgen?

Paul van der Aa: ‘De arbeidsmarkt is sterk veranderd. De eisen die aan mensen worden gesteld, de mogelijke loopbanen die te ontwikkelen zijn, de enorm gegroeide flexibilisering. Die context is veranderd. Maar kijk je naar de gesprekken die wij op dit moment voeren in Rotterdam met klantmanagers dan zijn het nagenoeg dezelfde gesprekken die wij 25 jaar geleden in het kader van Onbenutte Kwaliteiten [2] voerden. Wie heb je tegenover je in de spreekkamer, tegen welke dilemma’s loop je aan, hoe kan je stappen zetten met cliënten, hoe kan je ontwikkelen, motiveren? Het probleem is niet veranderd, maar wél hoe de uitvoering reageert, voortdurend een nieuwe richting inslaat, en de vraag is of die nieuwe richtingen de juiste richtingen zijn. Ook komen sommige discussies steeds weer terug, zonder dat het doorwerkt in de uitvoering. Dat leidt wel tot irritatie, hoe langzaam zaken veranderen.’

Rik van Berkel: ‘De groepen waar we het over hebben zijn over het algemeen nog steeds hetzelfde, met dezelfde vraagstukken, met dezelfde belemmeringen richting de arbeidsmarkt als decennia geleden. We kijken er nu wel anders naar, we organiseren het anders. Het beleid wordt aangepast, de organisatie wordt aangepast, de professie wordt aangepast. Het vraagstuk waar we het over hebben, is al die jaren niet veranderd. De huidige klantmanagers staan voor dezelfde uitdaging als hun voorgangers, alleen willen we dat ze het strenger doen of juist minder streng doen, we willen dat ze zich meer op de arbeidsmarkt richten dan wel op de participatie-functie, maar de doelgroepen zijn in de kern nog steeds dezelfde groepen als die we voorheen hielpen.’

Er is veel onrust in de sector?

Rik van Berkel: ‘Je kunt het ook een zoektocht noemen! Voor organisaties is de zoektocht: wat voor mensen hebben we nu eigenlijk nodig in die uitvoering? Dat heeft ook te maken met de steeds veranderende beleidscontext, die vraagt steeds weer om nieuwe deskundigheden, expertise en vaardigheden. De toenemende nadruk op de arbeidsmarkt vraagt om mensen die het nodige van de arbeidsmarkt weten, expertise op het terrein van Sociaal Juridische Hulpverlening past goed bij de uitkeringsverstrekking, sociaal werkexpertise bij het werken met ingewikkelde doelgroepen, Personeel en Arbeid past weer bij oriëntatie op regulier werk. Het is ook voor die organisaties zoeken welke mensen ze nodig hebben en welke organisatieomgeving dat het beste kan uitvoeren. Het niet zo dat ze alleen maar zitten te rommelen met elkaar, ze zijn ook aan het zoeken.’

Paul van der Aa: ‘Ik zie dat de oplossing vaak wordt gezocht in het aanpassen van organisatiestructuren. Het zorgt er in grote steden voor dat teams telkens anders ingedeeld worden. Nieuwe doelgroepen worden benoemd. In Rotterdam gaan we weer terug naar het wijkgericht werken, waar we 10 jaar geleden ook mee bezig waren. Dan denk ik wel: sta erbij stil of de verandering heeft bijgedragen aan wat je ervan verwachtte. Dat wordt vaak niet gedaan. Ik denk wel dat het leerproces niet efficiënt is en organisatorische veranderingen voor veel onrust gezorgd hebben.’

Welke rol spelen organisatorische en beleidsmatige veranderingen?

Rik van Berkel: ‘Het beleid wil dan weer eens hier dan weer daar accenten leggen. In het beleid zit meer dynamiek dan in het probleem zelf. Als we het over beleid hebben dan gaat het sinds de decentralisatie niet meer over landelijk beleid, maar over lokaal beleid. Het is een soort dubbele dynamiek geworden. Het landelijk beleid kan wel gelijk blijven, maar ondertussen zien we afhankelijk van het samenspel van het lokale college van B&W verschillen optreden in het lokale beleid die wel degelijk impactrijk zijn. Er wordt gezegd dat het allemaal past binnen de Participatiewet, maar daar is natuurlijk discussie over.’

Paul van der Aa: ‘Op een abstract niveau is het beleid niet heel sterk veranderd. Het gaat al 15 of 20 jaar over hoe je activerende dienstverlening kunt organiseren, maar de accenten, de doelen en de instrumenten willen nog eens veranderen. Er is een andere complicatie. Hoe beleid op papier wordt gezet en in de praktijk wordt uitgevoerd. We hebben uitvoerders van de Tegenprestatie [3] gevolgd en geïnterviewd. Vergelijk je die met de interviews van 25 jaar gelden toen het hier in Rotterdam ging over Onbenutte Kwaliteiten en sociale activering dan zijn die verschillen niet groot. Toen was het allemaal vrijwillig, nu wordt er vanuit beleid een grotere druk op gelegd dat je iets moet doen voor je uitkering. Even voor de duidelijkheid, dat is natuurlijk een heel groot verschil, maar in de uitwerking zijn die verschillen niet heel groot. Zo ook de verschillen tussen Amsterdam en Rotterdam. In de uitvoering zijn ze minder groot dan op papier lijkt.’

Hoe wordt er in de uitvoeringspraktijk gebruik gemaakt van de verschillende kennisbronnen: wetenschappelijke kennis, praktijkkennis en ervaringskennis?

Rik van Berkel: ‘Wat betreft wetenschappelijke kennis hebben we onze bedenkingen. Je hebt mensen die vinden dat wetenschappelijke kennis volstrekt dominant moet zijn, dat vind ik niet, maar het zou handig zijn als klantmanagers zicht zouden hebben op wat we weten vanuit wetenschappelijk onderzoek wat voor welke groepen zou kunnen werken. Dat ze dat in ieder geval meenemen. Volgens mij is het doordringen van dit soort kennis naar de werkvloer toch vrij minimaal.’

Paul van der Aa: ‘Ik ben er positiever over, zeker als je het vergelijkt met een paar jaar geleden. We hebben onlangs een nieuwe meting gedaan in Rotterdam naar professioneel handelen, juist op het meer benutten van die kennisbronnen wordt het iets beter. Maar er zit wel een ander probleem aan. We weten helemaal niet goed welke wetenschappelijke kennis valide is in welke situatie. Je hebt natuurlijk een mooie definitie van evidence based werken - dat je drie bronnen van kennis op individueel niveau moet integreren om tot een goede oplossing te komen – maar hóe dat moet, weet niemand. Dat is waar we aandacht aan besteden in die reflectiesessies [4].

Is hier nog veel te winnen?

Paul van der Aa: ‘Daar ligt een grote taak voor wetenschappers, maar wetenschap is nooit af, dat is voortdurende twijfel, terwijl de suggestie van evidence based werken is dat je met kant en klare kennis kan komen. Het zou meer moeten gaan over hoe je afwegingsprocessen organiseert, hoe je dat op een bepaalde manier doet. Het gaat er ook om dat wetenschappers minder pretentie uitstralen dat ze met kant en klare oplossingen aan de hand van onderzoek kunnen komen.’

Rik van Berkel: ‘Het is een van de dingen die we willen aankaarten, dat actoren in het veld hun professionaliseringsopvattingen moeten expliciteren, daarover met elkaar discussiëren. Wat bedoelen we met professionalisering?'

Paul van der Aa: ‘De discussie die vaak wordt vergeten is de normatieve discussie. Wat vinden we waardevol werk en kan iedereen wel aan het werk? Beleidsmatig wordt dat vaak open gelaten. Dan wordt gezegd: we willen arbeidsmarktparticipatie bevorderen, maar níets wordt gezegd over de duurzaamheid van werk, over de kwaliteit ervan, over loon, ontwikkelmogelijkheden, terwijl uitvoerders in de spreekkamer wel het gesprek daarover hebben met de klant.’

Radboud Engbersen is expert sociaal domein bij Movisie.

 

Foto: Sora Shimazaki via Pexels.

Bronnen

Noten:

1. Relationele continuïteit betreft de persoonlijke relatie tussen een cliënt en een hulpverlener/professional die zich uitstrekt over een langere periode. De relatie krijgt daardoor voorspelbaarheid, continuïteit en coherentie voor de cliënt. Hij/zij wordt niet steeds met nieuwe gezichten in nieuwe situaties geconfronteerd. Metaforisch wordt relationele continuïteit wel omschreven als de lijm tussen verleden, heden en toekomst.
Bron: Naert, Roose, Rapp, Vanderplasschen (2017)

 

2. Onbenutte kwaliteiten was de Rotterdamse benaming van het experiment Werken met behoud van uitkering op basis van artikel 144ABW, beter bekend als Sociale Activering of Melkert-3. De experimenten zijn uitgevoerd in de periode 1995-1998. Het ging om experimenten die zich in het bijzonder richten op bijstandsgerechtigden met een grote afstand tot de arbeidsmarkt. Doelstelling was het voorkomen of doorbreken van sociaal isolement van deze groep personen en/of het verkleinen van hun afstand tot de arbeidsmarkt, door middel van participatie in onbetaalde activiteiten.
Bron: Paul van der Aa en Rik van Berkel e.a. (1998)

 

3. De Tegenprestatie ( ‘voor wat hoort wat’) is een Rotterdamse ‘uitvinding’.  In Rotterdam heette het eerst Full Engagement. De start lag bij een kleinschalige pilot in 2011. Paul Van der Aa maakte de eerste evaluatie daarvan in 2012. In 2013/2014 ging het over in de tegenprestatie. De tegenprestatie werd vervolgens een landelijk opgelegde verplichting vanuit de Participatiewet (1 januari 2015). Kern: met een bijstandsuitkering moet je een tegenprestatie verrichten als jouw gemeente hierom vraagt. Een tegenprestatie is een onbetaalde, maatschappelijk nuttige activiteit. Bijvoorbeeld helpen in een buurthuis, voorlezen op school, of het bos op orde houden. Gemeenten gaan verschillend om met de uitvoering daarvan. In Rotterdam was de tegenprestatie vanaf het begin verplicht, in andere gemeenten zoals Amsterdam en Utrecht was de tegenprestatie vanaf de introductie vrijwillig. In Rotterdam is er gaandeweg meer keuzevrijheid ten aanzien van de invulling gekomen.

 

4. De reflectie-sessies met Rotterdamse klantmanagers vinden plaats in het kader van de evaluatie van het verbeterprogramma ‘Samen voor Zuid’ door Hogeschool Rotterdam, onderzoeksbureau SEOR en de Erasmus Universiteit. In deze sessies worden klantmanagers onder begeleiding van een hogeschooldocent gestimuleerd te reflecteren op in de uitvoering veel voorkomende dilemma’s bij het activeren van bijstandsgerechtigden. Deze vaak morele dilemma’s spelen bijvoorbeeld rondom omgang met macht, motiveren en samenwerking met andere professionals en werkgevers. De sessies zijn niet zoals bij intervisie het geval is gericht op het bepalen van oplossingen, maar op het leren kijken vanuit meerdere perspectieven naar het probleem. Deze perspectieven zijn onder meer: het perspectief van de wetenschap, het belang van de client, het organisatiebelang, het eigen professionele perspectief en het perspectief van collega’s. Deze sessies lopen nu ruim een jaar. Eind 2021 verschijnt een eerste rapport met een eerste onderbouwing van de ontwikkelde aanpak en inzicht in eerste ervaringen hiermee.

Dit artikel is 992 keer bekeken.

Reacties op dit artikel (1)

  1. ‘Wat vinden we waardevol werk en kan iedereen wel aan het werk?’ Een heel interessante vraag in de staart van dit lange verhaal. Daar zou ik wel graag wat meer over weten. En: wat werkt wél?

Reageer

Het e-mailadres wordt niet gepubliceerd. Vereiste velden zijn gemarkeerd met *