De inrichting van de omgeving wordt ‘eenvoudig beter’, met minder regels, met voordeel voor iedereen, en met meer vertrouwen in de overheid op de koop toe, aldus de bij vlagen wervende Memorie van Toelichting bij de Omgevingswet die in 2018 in werking zal treden. Wie kan daar nou tegen zijn? Met de nieuwe wet wordt een groot aantal wetten in één wet gebundeld en krijgen bedrijven en burgers meer verantwoordelijkheid. Wij menen echter dat een grotere rol voor burgers niet vanzelf van de grond komt en het dus nog maar de vraag is of ‘eenvoudig’ ook inderdaad ‘beter’ zal zijn voor burgers. Om burgerbetrokkenheid in het nieuwe omgevingsbestel te laten floreren zal voldaan moeten worden aan zekere randvoorwaarden.
Er moet zoiets zijn als een kritische pers
Goede communicatie is een sine qua non voor het functioneren van het democratisch bestel in het algemeen, en zeker ook voor het nieuwe omgevingsbestel met daarin een grotere rol voor de burger. Dat vraagt om duidelijke doelstellingen van de wet, om toegang tot heldere informatie en om kritische waarheidsvinding. De overheden moeten daarom zelf helder communiceren en alle initiatiefnemers aanzetten of zelfs verplichten tot het verschaffen van goede informatie over hun voorgenomen ingrepen in de omgeving of hun concrete projecten, zodat eenieder die dat wil zich voldoende kan informeren.
Hoewel men burgers niet kan dwingen om informatie tot zich te nemen en journalisten evenmin kan verplichten om aan kritische waarheidsvinding te doen, dient de overheid erop toe te zien dat er zoiets als een kritische pers is, in welke toekomstige vorm dan ook. Zonder een geïnformeerde en geopinieerde burgerij is een grotere verantwoordelijkheid van burgers een lege huls. In het licht van de erosie van de pers op regionaal en lokaal niveau zijn geen ‘quick wins’ voorhanden. Dat ontheft systeemverantwoordelijke overheden niet van de taak daarop te reflecteren.
Niet iedereen zal altijd tevreden zijn
Een tweede randvoorwaarde voor burgerbetrokkenheid is dat de antennes van overheden zo zijn afgesteld dat burgers (en hun organisaties) zich tijdig kunnen laten horen en dat ze zich ook daadwerkelijk gehoord voelen. Anders dan het ‘pretpong’ van Koot en Bie, een variant van pingpong zonder netje en zonder winnaars en verliezers, zal bij de (her)inrichting van de omgeving niet altijd iedereen tevreden zijn met de uitkomst. Juist dan vergt draagvlak een grote mate van procedurele helderheid. Wanneer kunnen burgers input leveren? Wat gaat wanneer en waar met die input gebeuren? Hoe wordt dat zichtbaar gemaakt? Teleurstelling over de uitkomst zal niet altijd te voorkomen zijn, teleurstelling over bij burgers gewekte verwachtingen over het proces wel. Procedurele helderheid en (ervaren) procedurele rechtvaardigheid zijn hierin van doorslaggevend belang. Aangezien de Omgevingswet hierover weinig helder is, ligt de bal in dit opzicht bij de overheden als opstellers van de omgevingsvisies.
Is er wel een onbenut reservoir aan burgerbetrokkenheid?
De gedachte achter het nieuwe bestel is dat de overheid de ‘energieke samenleving’ nodig heeft. Het is evident dat de overheid de energieke samenleving niet in de weg moet zitten waar die uit eigen beweging doelen voorstaat die de overheid nastreeft. Uit de Memorie van Toelichting op de Omgevingswet spreekt het vertrouwen dat de energieke samenleving een bredere toepassing kan hebben en dat burgers in den brede bereid en in staat zullen zijn om bij de inrichting van de omgeving een grotere rol te gaan spelen. Hierin schuilt de impliciete assumptie dat er een nu nog onbenut reservoir aan burgerbetrokkenheid aan te boren zou zijn.
Wij hebben daar onze vraagtekens bij. In de 168 uur per week die eenieder heeft, hebben mensen al een heleboel te doen. Er liggen al flinke claims van de overheid op vrijwillige inzet van burgers (waaronder mantelzorg), en er komen er meer op hen af. De inkt van ons essay was nog niet droog of Minister Kamp van Economische Zaken opperde dat burgers mee zouden moeten denken over de toekomstige energievoorziening. De vraag is of het impliciet veronderstelde reservoir aan extra burgerbetrokkenheid er wel is. En of meer aandacht voor de omgeving niet ten koste zal gaan van andere vormen van burgerbetrokkenheid (zoals bij de sportvereniging)? Daarnaast speelt nog een andere vraag: hoe representatief zijn degenen die wel in actie schieten voor het totaal aan belanghebbenden? Of anders geformuleerd: hoe verhoudt zich hier de participatieve tot de representatieve democratie? Het Rijk moet deze vraag adresseren en ook nieuwere mengvormen van participatieve en representatieve dialoog (zoals G1000 en burgerpanels) op de voet volgen en op hun merites beoordelen.
Zij ‘die niet aan tafel zitten’
Tot slot nog twee punten. Het eerste betreft de borging van het belang van toekomstige generaties burgers. Centraal in de maatschappelijke doelstelling van de omgevingswet staat het begrip duurzaamheid. Integraal deel van het duurzaamheidsperspectief is het belang van toekomstige generaties, generaties die zelfs bij de grootst denkbare burgerbetrokkenheid in het heden per definitie ‘niet aan tafel’ zitten.
Het tweede punt heeft eveneens betrekking op het ‘niet aan tafel’ zitten. Zoals gezegd is het de vraag of het wel terecht is te veronderstellen dat alle burgers voldoende mondig en geïnformeerd zijn. Gezien de ongelijke verdeling van kennis, netwerken en kapitaalsvormen, die ook ruimtelijk ongelijk verdeeld zijn, ligt in het verlengde hiervan de vraag of en hoezeer de nieuwe wet tot een (verdere) ongelijkheid in de kwaliteit van de fysieke leefomgeving zal leiden. De overheid zou zich minimaal moeten beraden op een eventuele ruimtelijke stapeling van ongelijkheden in economisch, sociaal en cultureel kapitaal (Mattheüseffect).
Andries van den Broek, Anja Steenbekkers, Pepijn van Houwelingen en Kim Putters zijn verbonden aan het Sociaal en Cultureel Planbureau. Dit artikel is gebaseerd op ‘Niet buiten de burger rekenen’, Den Haag: SCP, 2016, een essay dat zij schreven op uitnodiging van het Ministerie van Infrastructuur en Milieu.
Afbeeldingsbron: Simone (Flickr Creative Commons)