Volgens het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties slaat goed openbaar bestuur een brug tussen overheid en burgers (BZK, n.d.). Een brug heeft altijd twee aanlandingsplekken. Nu weet het openbaar bestuur veel over één kant van de brug, die van de overheid. Van de andere kant van de brug, waar burgers zich ophouden, kent het alleen de statistieken. Alsof je een brug bouwt, en van de ene kant alles weet en van de andere kant niet meer dan een statistisch vermoeden hebt of de aanlanding wel klopt.
Alledaagse kritieke momenten
Kim Putters pleitte terecht voor een betere aansluiting van burger en beleid. Die aansluiting zal niet plaatsvinden als het openbaar bestuur alleen vanaf hun kant van de brug naar de overkant blijft kijken. Die betere aansluiting kan wel plaatsvinden tijdens de momenten waarop burgers en de overheid elkaar in levenden lijve ontmoeten.
Burgers ervaren ‘de overheid’ niet in abstracte termen, maar in concrete ontmoetingen
Deze ontmoetingen noem ik ‘kritieke momenten’. Burgers ervaren ‘de overheid’ niet in abstracte termen, maar in concrete ontmoetingen die hun ervaringen met die overheid inkleuren. Kritieke momenten zijn keerpunten, momenten van inzicht, en kunnen niet worden teruggedraaid (Laws, 2020; Verloo, 2018). Ze bepalen of burgers zich gezien en gehoord voelen of genegeerd en waardeloos.
Ik identificeer twee soorten kritieke momenten die bepalend zijn voor de ervaring van burgers met de overheid; alledaagse kritieke momenten en kritieke momenten van protest.
Alledaagse kritieke momenten zijn ontmoetingen tussen burger en overheid die onschuldig lijken, bijvoorbeeld wanneer de burger zijn paspoort ophaalt of wil gaan samenwonen.
Mensen in kwetsbare posities komen de overheid veel vaker tegen dan andere burgers. Ze zijn ook nog eens afhankelijker van de staat.
Sinds de toeslagenaffaire en uit recente studies (Heilbron and Rotman, 2022; Kampen, 2021) blijkt dat de overheid niet per se de bondgenoot van burgers is. Als we door het oog van de burger naar die alledaagse kritische momenten kijken, zien we vooral de donkere slagschaduw van een groot en ondoorzichtig staatsapparaat. Ervaren we een overheid die zich met de meest intieme aspecten van het leven van de burger bemoeit, die haar beoordeelt en veroordeelt, en streng bestraft voor de overtreding van regels waarvan de zin haar soms volkomen ontgaat.
Erkennen zonder gelijk geven
Uitvoeringsambtenaren spelen op dit soort kritieke momenten een belangrijke rol. Dat bleek eens te meer tijdens een alledaags kritiek moment gedurende mijn etnografisch veldwerk in een Utrechtse woonwijk.
Een groepje oudere bewoners nam een gemeentelijke veiligheidsambtenaar mee naar de plek waar zij hun honden uitlieten. Deze setting had symbolische waarde voor de bewoners, want het was het enige plekje in het park waar ze hun viervoeters vrij mochten laten rondlopen. Een van de bewoners was hier ooit bedreigd door een groepje hangjongeren en durfde er sindsdien niet langer alleen heen te gaan. Samen met een aantal buren had ze daarom een club gevormd, om gezamenlijk via een afgesproken route naar de plek te gaan waar honden los mochten lopen.
Achteraf was de ambtenaar tevreden. De buurtbewoners voelden zich echter niet gezien
Om de overlast door jongeren terug te dringen, werkte de gemeente Utrecht tezelfdertijd aan een overdekte hangplek. Helaas voor de hondenbezitters plande het gemeentebestuur die hangplek precies daar waar bewoners hun honden zonder riem mochten uitlaten.
Op een buurtfeest liepen de leden van de hondenuitlaatclub de gemeentelijke veiligheidsmanager tegen het lijf. Een van hen, mevrouw De Wit, deed toen haar verhaal. Op emotionele toon vertelde zij: ‘Kijk hier, precies hier, hier stond ik. Met mijn kleinkind in de kinderwagen. En vanuit die hoek kwamen ze aan. En vanuit het niets hebben ze me bedreigd.’
De ambtenaar vond de door hondenbezitters zelf gevonden oplossing ‘heel goed’, maar legde geen verband met de plannen van de gemeente om op dezelfde plek een hangplek voor jongeren te creëren. Ze bleef even stil toen mevrouw De Wit zei: ‘Maar als hier ineens dertig jongeren komen hangen, durven wij er niet meer langs.’ Vervolgens zei de ambtenaar op droge toon dat ‘een jongerenhangplek belangrijk is voor de veiligheid van de buurt’.
Achteraf was de ambtenaar tevreden, zij had tijd vrijgemaakt om naar ze te luisteren en was zelfs de buurt in gegaan. De buurtbewoners voelden zich echter niet gezien. Hun persoonlijke ervaring werd niet erkend. Hun emoties kregen geen ruimte. En voor hen wordt de buurt helemaal niet veiliger.
Dat lag niet aan de vorm, de ambtenaar was inderdaad de buurt in gegaan. Maar waar zij geen rekening mee hield, was de politiek van erkenning. Het punt hier is natuurlijk niet dat de ambtenaar deze burgers ter plekke gelijk had moeten geven. Het verhaal en de ervaring van burgers erkennen, is iets heel anders dan gelijk geven. Wat ambtenaren nodig hebben, is handelingsrepertoire om te kunnen erkennen zonder noodzakelijkerwijs gelijk te geven. Manieren om te zeggen: ‘Ik zie jou en dat vind ik belangrijk.’
Ambtenaren zijn lang niet zo benaderbaar als ze zelf vaak veronderstellen
Zelf organiseer ik als onderdeel van casusonderzoek regelmatig reflectiesessies met ambtenaren, bewoners en politici om aan dat handelingsrepertoire te werken. Die sessies bieden handvatten aan bestuurders en bestuurskundigen om meer te doen dan speaking truth to power. Door heel gedetailleerd te reflecteren op hun handelen, leren ambtenaren op die bijeenkomsten dat zij lang niet zo benaderbaar zijn als ze zelf vaak veronderstellen.
Kritieke protestmomenten
Een ander kritiek moment waarop de burgers en de staat elkaar ontmoeten, is tijdens protest. Vanuit burgers gezien, zou protest en participatie ertoe moeten leiden dat de overheid hun kant van de brug beter leert begrijpen en daar bij de beleidsvorming rekening mee houdt. Het hiernavolgende voorbeeld laat echter zien dat het openbaar bestuur burgerparticipatie ook inzet voor de legitimatie van voorgenomen beleid.
Blokkenspel
Het Amsterdamse gemeentebestuur wilde een aantal hoge woontorens bouwen in een vooroorlogse wijk. Drie woningbouwcorporaties wilden die torens wel ontwikkelen en hadden pachtcontracten afgesloten. Een professioneel participatiebureau had met een leefstijlenanalyse de emoties van de burgers in beeld bracht. Daaruit bleek dat een groep wijkbewoners tegen de plannen was en dat een andere groep bewoners nog geen mening had.
De betrokken ambtenaren hadden zich ingelezen in participatietoolkits en participatiewijzers en hadden een participatieplan ontwikkeld. Daarin stond duidelijk vermeld dat in een eerdere fase van het planproces de komst, locatie en het volume van de torens al waren vastgesteld.
Voor de participatie van de wijkbewoners waren verschillende bijeenkomsten bedacht, waarin op laagdrempelige manieren zou worden gespeeld met diverse scenario’s. Op de eerste avond stond de groep burgers vooraan die zich tegen de komst van de torens had uitgesproken. Daarnaast waren aanwezig: een lokale bestuurder, de gemeentelijke projectleider, drie vertegenwoordigers van de woningcorporaties, een planoloog en iemand van het stedelijk ontwerpbureau. De stemming was gespannen. De burgers die tegen waren, wilden het hebben over de komst, de locatie en het volume van de torens. Maar dat stond dus níet ter discussie.
Om niet meteen in een verhitte discussie terecht te komen, werd een creatieve oefening bedacht. Bewoners mochten met schuimrubberen blokken op een kaart woontorens bouwen. Maar daar ging het participatieproces toch niet over?! Dat was toch precies waarover al was besloten?
Wijkbewoners werden boos - ‘welke ruimte was er eigenlijk om te participeren?’
Degenen die zich zorgen maakten over de hoogte van de torens gebruikten in hun ontwerp niet alle blokjes, ze hielden hun torens laag. Voordat de deelnemers van hun ontwerp konden presenteren, kregen ze horen dat ze álle blokken moesten gebruiken. De schuimrubberblokjes stonden immers voor het volume waarover al besloten was. Wijkbewoners werden boos - ‘welke ruimte was er eigenlijk om te participeren?’ De projectleider stond op en zei: ‘Maar heel veel staat nog niet vast.’
Als we door het oog van de burger naar deze participatiebijeenkomst kijken, zien we een overheid die haar om de tuin probeert te leiden. Hij ziet een overheid die de heldere kaders van het participatieproces in de sessie vaag houdt om conflict te ontwijken, een ambtenaar die er alles aan doet om aardig te zijn, maar niet de duidelijkheid biedt die de burger nodig heeft om volwaardig te kunnen meedenken en -doen.
Lessen
Voor een participatieproces is het cruciaal om na te denken over taal. Met haar opmerking dat er nog veel niet vast stond, bedoelde de projectleider ‘dat het investeringsbesluit dat uit de tweede fase van het plaberum (het gemeentelijk instrumentarium voor ruimtelijke ontwikkeling) zou komen, nog langs het college van B en W moest’. De burgers begrepen dat heel anders.
De projectleider en het blokkenspel wekten de suggestie dat het participatieproces ook ging over zaken die de facto niet meer ter discussie stonden. Door het oog van de burger toonde de overheid zich onbetrouwbaar en was het participatieproces al met al een farce.
Implicaties voor bestuurders
Dat inzicht heeft ook implicaties voor bestuurders. Voorafgaand aan ieder participatieproces worden politieke keuzes gemaakt. Die zouden veel transparanter gecommuniceerd moeten worden. Daarbij is een ambtenaar vaak verantwoordelijk voor de uitvoering van burgerparticipatie. Op ambtenaren kan niet gestemd worden. Die zouden niet op de stoel van de politicus moeten worden gezet om politieke keuzes te verantwoorden, dat zouden politici zelf moeten doen.
Vertrouwen ontstaat als burgers zowel politiek als bestuurlijk weten waar ze aan toe zijn
De twee kleine verhalen uit Utrecht en Amsterdam staan niet op zich. Ze geven een methode om het optreden van het openbaar bestuur door de ogen van burgers te bezien. Om door het oog van de burger te kijken moeten bestuurskundigen, ambtenaren en politici de brug over.
Uitvoeringsambtenaren kunnen daarbij een cruciale rol vervullen, als brug tussen de wereld van burger en overheid. Beleidsambtenaren, die op grotere afstand staan van de kritieke momenten tussen burgers en overheid, kunnen bij die oversteek veel van hun uitvoerende collega’s leren en inzicht krijgen in wat beleid in de praktijk voor burgers betekent.
Telkens weer blijkt dat burgers behoefte hebben aan duidelijkheid. Zowel politiek als bestuurlijk willen ze weten waar ze aan toe zijn. Pas dan kunnen ze geïnformeerd stemmen, deelnemen of een beroep doen op andere democratische middelen, zoals het recht.
Om een goede verbinding te krijgen tussen burgers en het openbaar bestuur moeten we veel meer reflecteren op de kritieke plekken en momenten waarop burgers en openbaar bestuur elkaar ontmoeten. Zodat er een brug komt die aan de beide aanlandingspunten en de overspanning even gekend als betrouwbaar is.
Dit artikel is een sterk ingekorte en bewerkte versie van de Van Slingelandtlezing 2022, de hele lezing is te lezen in Bestuurskunde, uitgave 2023 I. Nanke Verloo is universitair docent in Stedelijke Politiek en Planologie aan de Universiteit van Amsterdam.
Foto: Blind Walls Gallery (Photo by PHOTED, Edwin Wiekens) - (Flickr Creative Commons)