Van ‘ieder het gelijke’ naar ‘ieder het zijne’ geven

In het sociaal domein is het idee van gelijke rechten voor iedereen vervangen door ‘ieder z’n deel’. Verschil en maatwerk worden gekoesterd. Daar zitten ook akelige kanten aan: ongewenste willekeur en onaanvaardbare verschillen. Pauline Meurs zoekt steun bij het concept van situationele gelijkheid om die te voorkomen. Socioloog Romke van der Veen reageert daaronder: liever collectieve verantwoordelijkheden dan gelijkheid.

Zorg en ondersteuning voor kwetsbaren – van oudsher kerntaken van de verzorgingsstaat – zijn overgedragen aan de gemeente. Deze verandering omvat veel meer dan een verandering van ’afstand naar nabijheid’ of van centraal naar decentraal. Het is naar mijn oordeel de opmaat naar een fundamentele wijziging van de inrichting van de verzorgingsstaat.

Paradigmawisseling met grote gevolgen

Er zijn in de afgelopen jaren verschillende motieven genoemd voor de decentralisatie: besluitvorming dichter bij de burger, doelmatigheid van beleid, betere democratische controle, meer aandacht voor zelfredzaamheid van burgers en hun eigen verantwoordelijkheid en last but not least: bezuiniging.

Maar er heeft nog iets plaatsgevonden: een fundamentele wijziging van het dragende rechtsidee. De grootste paradigmawisseling is de omslag van recht op zorg naar toegang tot voorziening. Bij dit laatste zijn de omstandigheden en de aard van de behoeften op individueel niveau leidend. Zorg op maat dus. Juist niet iedereen gelijk, voor jou iets anders dan voor je buurman.

Een tweede omslag betreft de verschuiving van verantwoordelijkheden naar het privédomein, naar zelfredzaamheid. Eerst onderzoeken wat je zelf kunt en wat je met je netwerk kunt regelen en pas daarna als dat niet lukt, kun je – via een keukentafelgesprek – aanspraak maken op een voorziening. Jan Willem Duyvendak en Evelien Tonkens geven in hun laatste boek De verhuizing van de verzorgingsstaat (2018) hiervan een mooie beschrijving.

De derde omslag betreft een idee van nabijheid. Liefst zo lang mogelijk thuis met het wijkteam om de hoek en het keukentafelgesprek om in de ‘eigen vertrouwde omgeving’ met de Wmo-consulent te verkennen wat de behoeften zijn. In plaats van verdere verstatelijking van zorg ligt nu de nadruk op het nabije, het informele, het huiselijke. Tonkens spreekt zelfs over de ‘verhuiselijking’ van de verzorgingsstaat.

Wat willekeur is, moet nog worden verkend en ingevuld

Deze veranderingen hebben grote, nog onvoldoende doordachte gevolgen voor de wijze waarop zorg wordt verleend, door wie dat wordt gedaan en wie op welke gronden beslist.

Het kader, de concepten, de instrumenten en de regels die burgers, professionals en ambtenaren tot hun beschikking staan, zijn nog steeds gebaseerd op het traditionele idee van rechtsgelijkheid. De vrees voor willekeur werd tot nu toe bestreden met het hanteren van voor iedereen geldende regels. Bij de gemaakte keuze voor meer maatwerk kan dit niet meer.

Maar wat wel of geen willekeur is, moet nog worden verkend en ingevuld, en zolang dat niet gebeurt, zullen veel burgers vragen blijven stellen bij het gevoerde beleid en met name bij de beslissingen die direct van invloed zijn op hun leven, zoals die na een keukentafelgesprek. Een gesprek dat voor sommigen goed uitpakt maar voor anderen juist helemaal niet.

Ik vind het opmerkelijk dat nog zo weinig over deze gevolgen is nagedacht, dat de fundamentele omslag van gelijke rechten naar aanspraak op voorzieningen vooral behandeld wordt als een technisch instrumentele wijziging en niet als een existentiële wijziging van de relatie tussen burgers en overheid. En dan juist in een domein waar mensen het meest kwetsbaar zijn: zorg en ondersteuning.

Juist niet aan de keukentafel, maar op kantoor

De ‘keukentafelgesprekken’ vormen hiervan een treffend voorbeeld. Professionals komen achter de voordeur en schuiven letterlijk aan tafel om zo goed mogelijk in te spelen op de vragen en behoeften van burgers. Het idee is dat burgers in hun eigen omgeving de regie houden en verantwoordelijkheid kunnen dragen voor wat zij wel en niet nodig hebben.

Het probleem is nu dat het instrumentarium om dat daadwerkelijk te kunnen doen, niet is mee veranderd. Het gaat nog steeds om meten, vergelijken, objectiveren en controleren. Uiteindelijk wordt een beslissing genomen over wat wel en niet kan.

En dat gebeurt juist niet aan de keukentafel maar op kantoor. Het ziet ernaar uit dat die beslissing eerder is gebaseerd op vergelijkingen van verschillende situaties op basis van eenduidige indicatoren dan op een eigenstandige beoordeling van de situatie van de bewoner.

Het risico is dat we met de beste bedoelingen het slechtste van beide werelden overhouden: een té grote inbreuk op het privédomein tot achter de voordeur en een verdere oneigenlijke objectivering en instrumentalisering van levensgebieden.

Met situationele gelijkheid ieder het zijne geven

Om met deze spanningen om te gaan kan het concept van situationele gelijkheid van rechtssocioloog Marc Hertogh behulpzaam zijn: van geval tot geval beslissen hoe het optreden en de gemaakte keuzes moeten worden gelegitimeerd. Zo’n benadering vraagt van de politiek om een expliciete argumentatie: welke afwegingen hebben in dit specifieke geval de doorslag gegeven? Welke zijn aanvaardbaar en welke niet?

Het verder operationaliseren van wat situationele gelijkheid behelst en hoe het kan worden ingezet, kan naar mijn oordeel bijdragen aan passende vormen van verschil maken, mits de afwegingen duidelijk zijn. Het kan ook bijdragen aan het verminderen van gevoelens van onrechtvaardigheid.

Voor het keukentafelgesprek betekent dat juist niet wordt vergeleken met andere gevallen maar dat een eenduidig verhaal wordt verteld: waarom voor deze mevrouw deze hulp?

Het mooie is dat uiteindelijk het invullen van ‘ieder het zijne’ vele malen interessanter en bevredigender is voor zowel de professionals als voor de burgers, dan ‘ieder het gelijke geven’. Maar het is wel heel veel moeilijker.

Onaanvaardbare verschillen vermijden

Experimenteren en versterken van zeggenschap van burgers zijn nodig voor goed maatwerk. Helaas zijn we er dan nog niet. Er zijn verschillen die onaanvaardbaar zijn. Denk aan vormen van uitsluiting, voorkeursbehandeling en niet te rechtvaardigen verschillen in zorgverlening en ondersteuning.

Hoe gaan we om met onaangename en zelf disruptieve verschillen die juist ondermijnend kunnen zijn voor het accepteren en zelfs vieren van verschil en variëteit? Some differences are better than others.

Het ene verschil is beter en beter te accepteren dan het andere. Juist hier is de politiek aan zet om een vitale rol te vervullen: de bewaking en begrenzing van verschil en variëteit aan de ene kant en het inrichten van allerlei checks en balances ter voorkoming van machtsmisbruik en uitsluiting aan de andere kant.

Democratie is nodig

Het vermijden van onaanvaardbare uitkomsten is uiteindelijk een politieke afweging. Welke vormen van verschil zijn in strijd met de grondwet? Welke uitkomsten zijn ongewenst omdat ze tot onaanvaardbare uitsluiting leiden?

Deze vragen blijven pregnant op de agenda staan en worden urgenter in een tijd waarin verschil en maatwerk uitsluitend als iets positiefs worden gezien. Gelukkig staat de politiek er niet alleen voor. Juist de lokale inbedding van beleidskeuzes evenals de inbreng van burgers zelf kunnen de acceptatie van politieke beslissingen vergroten.

Situationele gelijkheid vergt een zorgvuldige afweging en de principiële bereidheid om steeds opnieuw verantwoording af te leggen over die afweging en daaruit voortvloeiende beslissingen. Democratie is nodig om uiteindelijk een normatieve uitspraak te doen over welke verschillen wel en niet aanvaardbaar zijn.

Pauline Meurs is voorzitter van de Raad voor Volksgezondheid en Samenleving (RVS) en hoogleraar bestuur van de gezondheidszorg aan Erasmus School of Health Policy & Management. Dit artikel is gebaseerd op haar Van Slingelandtlezing bij de Vereniging voor Bestuurskunde:  ‘Situationele gelijkheid: van uniforme normen naar situationele legitimering’, 2018. 


Je kunt sociaal beleid beter benaderen vanuit collectieve verantwoordelijkheid dan vanuit gelijkheid

Romke van der Veen

Een goede uitvoering van gedecentraliseerd sociaal beleid is responsief en post-bureaucratisch, meent Romke van der Veen, en verwerkelijkt zo situationele gelijkheid. Maar hij laat ons ook zien hoe deze zaken met elkaar botsten. Hij focust daarom, in tegenstelling tot Pauline Meurs, liever op collectieve verantwoordelijkheden dan op gelijkheid.

In het huidige gedecentraliseerde sociaal beleid, ik noem dat sociaal beleid 2.0, gaat niet om een vermindering van publieke of collectieve verantwoordelijkheid voor het welzijn van de burger, maar om een herformulering van die verantwoordelijkheid. Het betreft in de eerste plaats een kleinschaliger organisatie van de collectieve verantwoordelijkheid omdat we weten dat dat kan bijdragen aan het beheersen van ongewenste averechtse effecten. Kleinschaliger georganiseerde publieke voorzieningen kunnen beter aansluiten bij lokale gewoonten en praktijken en maken een betere sociale controle mogelijk. In de tweede plaats gaat het om een vergroting van de individuele verantwoordelijkheid van de burger.

Sociaal beleid ontwikkelt zich richting responsief recht

Deze omslag in het sociaal beleid is verwant aan het onderscheid van Nonet en Selznick (1978) tussen autonoom en responsief recht. Responsief recht, en in die richting ontwikkelt het sociaal beleid zich, is instrumenteel aan maatschappelijke noden en wensen en vindt haar doelstelling dus niet in rechtsgelijkheid, zoals het autonome recht. De uitvoering van responsief recht is niet gebaseerd op regels en rechten en niet bureaucratisch van aard, maar wordt gestuurd door doelstellingen en gekenmerkt door een contextuele beoordeling. Wat Nonet en Selznick een post-bureaucratische uitvoering noemen.

Dat is geen geringe opgave

Sociaal beleid 2.0, is naast het – in laatste instantie? – bieden van voorzieningen, vooral gericht op beheersing van het beroep op voorzieningen, op het organiseren van verplichtende wederkerigheid en op het bevorderen van autonomie en participatie. De aandacht gaat hierbij eerst uit naar preventie, richt zich het sterkst op risicogroepen en wordt meer dan voorheen gekenmerkt door het investeren in en het activeren van burgers.

Dat is geen geringe opgave voor lokaal bestuur, uitvoeringsorganisaties en professionals. Het vraagt om veel kennis over burgers en over de werking van instrumenten, het vraagt om een geïntegreerde aanpak en het behoeft een goede doordenking van preventie en van investering en activering van burgers.

Meer ruimte voor professionals is niet genoeg

Het belang van resultaten, van kennis en informatie en van contextualiteit lijkt te vragen om een verdere professionalisering van de uitvoering van sociaal beleid 2.0. Maar wanneer de problemen waar uitvoeringsorganisaties en professionals mee worden geconfronteerd complex en meervoudig zijn, vraagt dat ook om samenwerking tussen professionals en om afstemming in een keten van uitvoeringsorganisaties.

Professionalisering, samenwerking en integraliteit staan echter tot op zekere hoogte op gespannen voet met elkaar. Goede uitvoering van gedecentraliseerd sociaal beleid vraagt dus om meer dan ruimte voor professionals en professionaliteit.

In responsief recht is rechtsgelijkheid een loos begrip

In mijn optiek geeft een goed georganiseerde en goed functionerende uitvoering van sociaal beleid 2.0, dat wil zeggen responsief en post-bureaucratisch, vorm aan situationele gelijkheid. Daaronder versta ik: het zodanig toepassen van sociaal beleid in individuele gevallen dat daarin de verschillende doelen van dat sociaal beleid geoptimaliseerd worden.

Het is echter de vraag is hoe verstandig het is om hiervoor het begrip gelijkheid van stal te halen. Waarschijnlijk niet. Zo gauw we een responsieve uitvoering van sociaal beleid – responsief in de zin van instrumenteel aan maatschappelijke noden en wensen – vanuit een notie van gelijkheid evalueren, raken we snel verzeild in een discussie over gelijke behandeling van gelijke gevallen en rechtszekerheid.

Maar de kern van de notie van responsief recht is nu juist dat het niet mogelijk is om in algemene termen aan te geven wat gelijke gevallen zijn en dat dus rechtsgelijkheid en rechtszekerheid dan loze begrippen worden.

Sommige collectieve verantwoordelijkheden blijven bestaan

Daarmee wil ik niet gezegd hebben dat gelijkheid geen rol speelt bij gedecentraliseerd sociaal beleid. Een goed voorbeeld daarvan betreft de eigen bijdrage. De Wmo bijvoorbeeld kent een eigen bijdrage regeling en die is – terecht – centraal genormeerd.

Mijn stelling is dat we vooral moeten nadenken over welke collectieve verantwoordelijkheden ook bij gedecentraliseerd sociaal beleid blijven bestaan en dat we die niet direct vanuit het idee van gelijkheid moeten benaderen.

Dat geldt bijvoorbeeld ten aanzien van een goede infrastructuur voor informatie, kennisontwikkeling en professionalisering. Alle decentrale overheden hebben hier profijt van, maar geen enkele kan dat in zijn eentje bewerkstelligen op een wijze die aan de vereiste kwaliteitsnormen voldoet.

Maar er zijn meer zaken die vragen om collectieve verantwoordelijkheid en dus om centrale regulering. Bijvoorbeeld het idee van kwaliteit – in mijn ogen van groot belang voor responsief geformuleerd beleid. In de gezondheidszorg kennen we een centrale normering van kwaliteitsstandaarden. Die worden opgesteld in samenwerking met de professionals en vervolgens, na een eventuele beoordeling door de wetgever, 'opgelegd' aan de sector. Ik kan me in het sociaal domein een vergelijkbare normering van kwaliteitsstandaarden voorstellen.

Evenwichtskunst: terughoudendheid betrachten

In alle gevallen moet echter met een zekere terughoudendheid worden opgetreden. Terughoudendheid waar het gaat om wat het decentrale bestuur vermag: dus geen te hoog gespannen verwachtingen die onvermijdelijk tot teleurstellingen gaan leiden en vervolgens politiek ressentiment voeden. Maar ook geen te sterk aangezette rol van de centrale overheid die contextuele beoordeling onmogelijk maakt en de uitvoering weer aanzet tot regelgeleide gevalsbehandeling.

Zoals altijd is ook nu goed besturen een evenwichtskunst, omdat het er om gaat tegenstrijdige eisen en doelen op een verstandige manier met elkaar te verzoenen.

Romke van der Veen is hoogleraar sociologie van arbeid en organisatie aan de Erasmus Universiteit. Dit artikel is gebaseerd op zijn co-referaat ‘Naar een responsieve uitvoering van sociaal beleid’ bij de Van Slingelandtlezing van Pauline Meurs.

Foto: Ryan McBride (Flickr Creative Commons)