De recente discussie over de voor- en nadelen van de nieuwste generatie van het netwerk voor mobiele telefonie en data (5G) is een herhaling van zetten die zich al twintig jaar voortsleept. Het probleem van 5G technologie en haar voorgangers is dat duizenden installaties overal in Nederland geplaatst moeten worden. Dat roept onvermijdelijk weerstand op, bijvoorbeeld omdat ongeveer een kwart van de Nederlandse bevolking zegt zich zorgen te maken over de mogelijke gezondheidsgevaren van de elektromagnetische velden (straling) waar het netwerk gebruik van maakt. Dat was tien jaar geleden ook al zo en zal, mede gevoed door de aanhoudende discussie, ook nog wel zo blijven.
Wetenschappers, politici, het bedrijfsleven en burgers nemen in dit veld posities in en strijden over de effecten van moderne technologie op gezondheid, economie en milieu. Terwijl de strijd voortduurt wordt de technologie verder uitgerold. Dit soort slepende kwesties zien we wel vaker, bijvoorbeeld ook rond geluidsoverlast van de luchtvaart. De casus 5G maakt duidelijk wat er mis kan gaan met technologiebeleid en wat alternatieven zijn.
De ‘onmisbare grondstof’ komt er ondanks onzekere gezondheidseffecten
Om weerstand van burgers en gemeenten voor te zijn, gaat het beleid uit van voorzorg: de technologie komt er wel tenzij er aanwijsbare gezondheidsrisico’s zijn. Dat is opvallend, omdat bijvoorbeeld ‘spionage via 5G’ of de ‘esthetiek’ van installaties ook belangrijk zouden kunnen zijn. Kenmerkend aan de discussie over 5G is bovendien dat er nooit een debat heeft plaatsgevonden over de wenselijkheid van die technologie.
In de plaats daarvan gaat het sinds de jaren negentig van de vorige eeuw om de afweging tussen gezondheid en innovatiebaten. En de baten geven de doorslag. Zo opent de Kamerbrief over 5G en gezondheid van staatssecretaris Keijzer en minister Bruins van afgelopen 17 april met de stelling dat de technologie noodzakelijk is, zelfs een ‘onmisbare grondstof voor de samenleving’.
Aan de andere kant gaat de Kamerbrief – net als Nieuwsuur van 24 april – uitvoerig in op de (on)zekerheden over de gezondheidseffecten van blootstelling aan elektromagnetische velden. Wetenschappelijk onderzoek en grenswaarden moeten zeker stellen dat er geen schadelijke effecten zijn. Maar wetenschap kan zelden een definitief antwoord geven, enige onzekerheid over gezondheidsrisico’s blijft bestaan en zo ook het debat. De vraag is hoeveel onzekerheid we accepteren en hoe we dat kunnen bepalen. Die vragen lossen wetenschappers meestal niet op.
Gemeenten hebben weinig in te brengen
Boeiend is dat de minister in zijn brief nu met gemeenten in gesprek zegt te gaan over gezondheid. Dit is zinnig, want de uitrol van 5G is nog veel meer lokaal dan 4G of 3G dat waren. Bovendien stappen burgers met zorgen en klachten vaak eerst naar hun gemeente. Maar gemeenten kunnen weinig met de gezondheidszorgen van hun burgers.
Nadat eerdere lokale protesten tegen zendmasten door gemeenten gesteund werden, is in 2002 een Antenneconvenant in het leven geroepen om de uitrol van de netwerken te garanderen (zoals ook in de frequentieveilingen van de providers was geëist) en kunnen antennes korter dan vijf meter zonder vergunning geplaatst worden. Gemeenten worden aangesproken, maar staan juridisch grotendeels buitenspel inzake 5G, juist om de uitrol te garanderen. Ook dit maakt dat de discussie voort blijft slepen.
Deze manier van wicked vraagstukken aanpakken is niet onschuldig
We zien hier een beleid dat gericht lijkt op het intomen van potentiële onrust in plaats van de bronnen van die zorgen te adresseren. De baten van de techniek staan voorop en het duiden van onzekerheden over gezondheidseffecten wordt aan expertcommissies en wetenschappers gelaten. Gezondheidseffecten worden niet gevonden maar wel continue in het verschiet gesteld.
Op deze manier blijven onrust en onzekerheid in de lucht hangen terwijl de technologie er, net als haar voorgangers, wel gaat komen. Deze manier van wicked vraagstukken adresseren is herhalend, niet goedkoop, en niet onschuldig. Het laat burgers, beleidsmakers en experts verwikkeld in schijngevechten en het kan bijdragen aan verder wantrouwen in politiek en wetenschap.
Voorbij de herhaling
Hoe dan wel verder te komen? Daarvoor moeten we af van de huidige dubbelzinnige framing van het probleem. Dat kan, denken we, op twee manieren. Een eerste is het pro-technologie deel van het huidige beleid versterken. Dus voorop zetten dat we de technologie willen, dat de wetenschap ondertussen voldoende zekerheid biedt dat buiten de gestelde limieten blootstelling aan de elektromagnetische velden weinig kwaad kan, en dat we eventuele onvoorziene gevolgen als maatschappij dragen. Hierbij zou kunnen horen dat we accepteren dat sommige mensen zeggen niet tegen de blootstelling te kunnen, en dat we hen hierin tegemoetkomen met erkenning en zorg.
Een tweede pad is het publiek debat over deze kwestie opengooien en samen met alle stakeholders – dus ook gemeenten en de burgers die de technologie juist graag zien komen – op zoek gaan naar nieuwe betekenissen voor een nieuwe generatie van het mobiele netwerk en het beleid dat daar bij past. Dat kan betekenen dat die technologie er niet komt of een dat andere, wellicht betere en door burgers mede bepaalde technologie vorm krijgt.
Bert de Graaff is universitair docent bij de Erasmus School of Health Policy & Management aan de Erasmus Universiteit Rotterdam. Christian Bröer is universitair hoofddocent bij Sociologie aan de Universiteit van Amsterdam. Lees hier meer over hun in 2016 afgeronde onderzoek ‘Politics and Risk Communication’.
Foto: visual077 (Flickr Creative Commons)