Met de decentralisaties in het sociaal domein heeft het fenomeen integrale dienstverlening verder aan populariteit gewonnen, veelal in de vorm van sociale wijkteams waarin verschillende disciplines op de terreinen jeugd en zorg en, in mindere mate, werk en inkomen vertegenwoordigd zijn. De opkomst ervan is zo groot en de verwachtingen zijn zo hooggespannen dat sommigen spreken van een hype of een heilige graal (Steenbergen & Witmayer, 2014)1. Tops (2001) geeft aan dat er voorheen sprake was van verkokering en onsamenhangend werken, met als gevolg verspilling, irritatie en slecht onderhouden externe relatiepatronen. Hij noemt integraliteit ‘het toverwoord dat deze deficiëntie moet verhelpen’. Om beter zicht te krijgen op factoren die bijdragen aan een succesvolle integrale dienstverlening voerden wij (Inspectie SZW) een literatuurstudie uit.2 Het proces van samenwerking in de integrale dienstverlening verdeelden we in drie stappen met elk z’n eigen aandachtspunten.
Stap 1: Wat is het doel?
Een gezamenlijke visie is het uitgangspunt bij integrale dienstverlening. Het is echter niet eenvoudig om tot een gedeelde visie te komen. Wanneer wordt geprobeerd gelijk alle neuzen dezelfde kant op te krijgen, kan het zelfs verlammend werken. Daar komt bij dat doel en de doelgroep duidelijk afgebakend moeten zijn. Vooral mensen met multi-problematiek lijken gebaat bij integrale dienstverlening (KPMG, 2013). Verder moeten niet de organisatorische en personele vraagstukken de boventoon voeren in het gesprek, maar moet juist de burger centraal staan (Kolner & Sprinkhuizen, 2014).
Stap 2: Wat is nodig?
Voldoende tijd en geld
De invoering van de decentralisaties gaat gepaard met bezuinigingen. Die ondermijnen mogelijk het draagvlak voor samenwerking omdat partijen hierdoor als concurrenten tegenover elkaar kunnen komen te staan. De onderlinge verdeling van kosten moet daarom helder zijn. Het gaat om vragen als: is er budget en waar komt het vandaan, waar worden personeelskosten van betaald en wie betaalt huisvesting en overige operationele kosten (Van Arum & Schoorl, 2015).
Succesvolle samenwerking ontstaat vaak door een lange tijd van gezamenlijk optrekken, waarbij organisaties langzaam met elkaar verweven raken. Volgens onderzoek van Ragan (Hekelaar et al., 2009) moet rekening worden gehouden met een periode van tien jaar, voordat er sprake kan zijn van een volgroeide vorm van integrale dienstverlening. Ondanks het huidige gevoel van urgentie en momentum door de decentralisaties, is tijdsdruk een groot risico voor het slagen van integrale dienstverlening (Kolner & Sprinkhuizen, 2014). Het kan ertoe leiden dat problemen die er wel zijn niet worden opgepakt, waardoor er sprake is van schijnsamenwerking, schijnsuccessen en quick wins (Kolner & Sprinkhuizen, 2014).
Een gedeelde cultuur en werkprocessen
Verschillen in de organisatiecultuur, professionele werkmethoden en de houding en ideeën van de medewerkers over elkaar kunnen de samenwerking belemmeren (OEDC 2012). Zoveel mogelijk ontschotting is het devies, van budgetten tot taken, van financiering tot sturing (Sok et al., 2013). Integraal werken in sociale wijkteams wordt vaak vormgegeven met detacherings- en deeltijdcontracten. De medewerkers blijven met één been in de moederorganisatie staan, wat voor extra werk, planning, ingewikkelde roosters, dubbele agenda’s, overleg en soms loyaliteitsproblemen zorgt. In een overbelaste situatie (tijdsdruk) kan dit leiden tot irritatie en terugval op oude werkwijzen (Kolner & Sprinkhuizen, 2014). Sommer en Pool (2014) waarschuwen voor een onnodig vergadercircuit. Een duidelijke verdeling van taken en verantwoordelijkheden tussen de betrokken organisaties is daarom een vereiste. Tevens moeten niet alle organisaties gelijke mate van controle hebben.
Heldere regie
Om het geheel in goede banen te leiden is een heldere regierol van de gemeente essentieel. Een ketenmanager boven de partijen zou verantwoordelijk moeten zijn voor het goed laten verlopen van de samenwerking (Hekelaar et al., 2009). De gemeente kan ook aanjagers aanstellen en zorgen dat ze een positieve invloed kunnen uitoefenen op het veranderproces (Den Uyl et al., 2015).
Goed gekwalificeerd personeel
Aandacht voor ontwikkeling, training en intervisie van de medewerkers is nodig zodat zij op de hoogte zijn van de nieuwe wetgeving en van de nieuwe doelgroepen. Dit zorgt ervoor dat zij een breed zicht hebben op het dienstverleningsaanbod, dat zij oplossingsgericht denken, burgers in eigen kracht kunnen zetten en als generalist kunnen werken.
Professionele ruimte en stabiliteit
De professional is degene die het beste kan inschatten wat er nodig is. Hij moet dan ook de ruimte krijgen om maatwerk te leveren en voldoende persoonlijke aandacht te hebben voor de cliënt (Steenbergen & Wittmayer 2014). Een passende caseload, continuïteit en een stabiele personele bezetting zijn hierbij belangrijk.
Stap 3: Aan het werk!
Zorg voor balans tussen flexibiliteit en duidelijkheid
Het is voor de onderlinge informatie-uitwisseling nodig om afspraken vast te leggen in structuren of protocollen. Maar de mensen met wie de professionals in wijkteams te maken krijgen, hebben daar niet altijd voordeel bij. Iemand met een complexe sociale problematiek heeft juist maatwerk nodig en geen van tevoren vastgesteld algemeen traject.
Deel informatie
Het niet met elkaar delen van essentiële informatie over klanten of gezinnen tussen professionals is een knelpunt. Dat kan komen door het wantrouwen tussen de verschillende diensten (KPMG, 2013) of door de daadwerkelijke of veronderstelde privacyregels ter bescherming van de klanten (Divosa, 2014).
Meet resultaten
De daadwerkelijke samenwerking tussen de organisaties kan verder worden gestimuleerd door gezamenlijke prestatie-indicatoren. Het is echter lastig om de juiste meetmethoden te vinden, bovendien zijn resultaten pas na lange tijd zichtbaar. Dit kan in het begin leiden tot onzekerheden over de opbrengsten (OEDC, 2012). Veel gemeenten vinden eenzijdig gebruik van economische rekenmodellen zoals maatschappelijke kosten – en batenanalyses niet altijd geschikt voor het afleggen van verantwoording, maar kennen geen alternatieven (Kolner & Sprinkhuizen, 2014). In de literatuur over integrale dienstverlening is nog weinig bekend over ‘wat werkt in welke situatie’. Om van integrale dienstverlening een succes te maken en te voorkomen dat iedereen zelf het wiel uitvindt, zijn kennis en goede overdracht hiervan noodzakelijk.
Janneke Stouten, Nancy Storm en Justine Ruitenberg zijn werkzaam bij de Inspectie SZW. Dit artikel is gebaseerd op de literatuurstudie ‘Integrale Dienstverlening’ van de Inspectie SZW, april 2016.
Noten:
1. Kijk hier voor de volledige literatuurverwijzingen.
2. De Inspectie voert de komende tijd uitgebreider onderzoek uit naar integrale dienstverlening, onder andere naar de aandacht in integrale dienstverlening voor problemen op het gebied van werk en inkomen (afronding in het voorjaar 2017).
Foto: Chris Lott (Flickr Creative Commons)