Vanaf 2010 ontving ons land jaarlijks meer dan 150.000 migranten en vanaf 2015 meer dan 200.000. Hierdoor neemt de verscheidenheid naar herkomst in ons land toe. Veel migranten zijn tegenwoordig passanten en vertrekken na verloop van tijd weer uit ons land. Het huidige beleid houdt daar te weinig rekening mee, het is nog te veel geworteld in de wereld van gisteren, toen nieuwkomers vooral kwamen uit de klassieke immigratielanden: Turkije, Marokko, Suriname en de Antillen.
De tegenwoordige migranten komen uit zeer veel verschillende landen. De grote verscheidenheid naar herkomst en de kortere verblijfsduur van immigranten - ‘vlottendheid’ - maken het samenleven ingewikkelder, vooral in buurten, scholen en verenigingen. Ook is er het gevaar dat de samenleving uiteen valt in tal van kleinere groepen die elk houvast zoeken in de eigen identiteit en met de ruggen naar elkaar komen te staan.
Viermaal toenemende verscheidenheid
De toenemende verscheidenheid in Nederland neemt vier belangrijke vormen aan.
- Meer verscheidenheid naar herkomst
In de vorige eeuw kwamen de meeste migranten uit onze buurlanden, uit de voormalige koloniën en uit Marokko en Turkije. Sinds het einde van de Koude Oorlog komen migranten echter uit alle delen van de wereld. In de top 15 van netto-migratielanden voor de periode 2008-2018 komen de klassieke herkomstlanden komen niet meer voor. (Zie figuur 1)
Figuur 1. Top 15 nettomigratie, 2008-2018 (naar herkomstgroep; excl. NL) x 1000
© wrr 2020 | Bron: cbs
Sterker nog, de netto-migratie voor die landen was zelfs negatief: van die groepen verlieten meer mensen Nederland dan er binnenkwamen. Als gevolg van deze ontwikkelingen telde de Nederlandse bevolking begin 2017 niet minder dan 223 verschillende herkomstlanden.
- Meer verscheidenheid naar verblijfsduur
Steeds meer immigranten zijn passanten. Ook dit is een duidelijke verandering ten opzichte van wat we gewend waren.
Van de immigranten die in 1995 naar Nederland kwamen, had bijna 20 procent binnen twee jaar ons land weer verlaten. Van de migranten die in 2010 naar Nederland kwamen, was dat al ruim een derde. De verwachting van het CBS is dat na vijf jaar iets meer dan de helft, en na tien jaar zelfs meer dan 60 procent, van hen weer is vertrokken.
- Meer verscheidenheid naar motief en status
Er is tegenwoordig ook een veel grotere verscheidenheid naar migratiemotief en sociaaleconomische status. De ‘klassieke’ immigranten uit Marokko en Turkije waren laaggeschoolde arbeidskrachten. Ook veel van de ‘nieuwe’ arbeidsmigranten uit Polen, Bulgarije en Roemenië verrichten laaggeschoold werk.
Andere migranten uit die landen en veel migranten uit andere EU lidstaten, de Verenigde Staten, India en China zijn hoogopgeleid en studeren of werken in de informatietechnologiesector, financiële wereld, of bij één van bij de vele internationale organisaties en bedrijven. Weer anderen, bijvoorbeeld Syriërs, Somaliërs en Eritreeërs, zijn op de vlucht voor burgeroorlog en onderdrukking.
En dan zijn er ook nog de verschillen in juridische status, religie, leeftijd en andere kenmerken die van betekenis zijn voor de maatschappelijke positie van migrantengroepen.
- Meer verscheidenheid tussen gemeenten
Migranten, oude en nieuwe, wonen niet in gelijke mate over ons land verspreid. Daardoor zijn er grote verschillen tussen, maar ook in gemeenten (zie figuur 2).
Figuur 2. Voorbeelden van verschillende typen gemeenten
Sommige gemeenten kennen een zeer hoge verscheidenheid, andere gemeenten huisvesten voornamelijk inwoners uit een specifiek herkomstland en weer andere gemeenten hebben vrijwel uitsluitend inwoners van Nederlandse herkomst.
In sommige gemeenten spelen vooral vraagstukken van sociale samenhang, bijvoorbeeld in expatgemeenten, tuinbouwgemeenten en grensgemeenten. In andere gemeenten gaat het vooral om arbeidsdeelname, bijvoorbeeld in sommige provinciesteden. En in weer andere gemeenten spelen beide vraagstukken een grote rol, bijvoorbeeld in de grote steden.
Uitgangspunten voor beleid
De toegenomen verscheidenheid en vlottendheid, plus het structurele karakter van de migratie naar ons land vragen om een proactief beleid, gebaseerd op drie centrale uitgangspunten:
- Van ad-hoc- naar structureel beleid
Het structurele karakter van de migratie naar ons land veronderstelt een dito beleid voor het ontvangen en inburgeren van immigranten in plaats van ad-hoc-reacties op de komst van telkens weer nieuwe migrantengroepen. Ook is een grotere samenhang tussen het migratie- en integratiebeleid gewenst.
- Naast integratiebeleid ook aandacht voor samenleven
De toegenomen verscheidenheid naar herkomst en verblijfsduur vragen om een adequate infrastructuur om het samenleven van alle inwoners van ons land te faciliteren. Een nadruk op de vraagstukken van samenleven betekent niet dat het huidige integratiebeleid wordt afgeschaft. Vooral het stimuleren en behouden van de arbeidsdeelname van kwetsbare migrantengroepen blijft relevant.
- Ruimte voor lokale variatie
Gemeenten spelen een sleutelrol bij het ontvangen en inburgeren van immigranten en bij het faciliteren van het samenleven van alle inwoners van ons land. Tussen gemeenten bestaan echter grote verschillen. Tuinbouwgemeenten, zoals de gemeente Westland, waar vooral tijdelijke arbeidsmigranten uit Polen werken, staan voor andere beleidsopgaven dan expatgemeenten, zoals Amstelveen, dat veel kennismigranten uit Japan en India herbergt. In sommige gemeenten is arbeidsdeelname een groot probleem, in andere huisvesting of sociale samenhang, en in de grotere steden spelen deze problemen vaak alle drie.
De rijksoverheid moet daarom gemeenten passende financiële, juridische en inhoudelijke ondersteuning geven opdat zij in kunnen spelen op de lokale variëteit.
Vier sets van aanbevelingen
Bij het uitwerken van de zojuist genoemde uitgangspunten staan vier kwesties centraal: 1) een verbeterde ontvangst en inburgering van alle migranten; 2) bevordering van sociale samenhang, vooral op lokaal niveau; 3) inzet op arbeidsdeelname van migranten en hun kinderen, en 4) een migratiebeleid dat dienstbaar(der) is aan sociale samenhang en arbeidsdeelname.
Deze generieke aanbevelingen zijn uitgewerkt in meer specifieke aanbevelingen. We vatten ze kort samen.
De ontvangst van nieuwe immigranten is vooral een taak van gemeenten en regio’s. Zij moeten meer permanente voorzieningen creëren die asielmigranten, kennismigranten, maar ook arbeids-, studie- en gezinsmigranten wegwijs maken in de samenleving. Daarbij kan het helpen om een lokaal of regionaal ontvangstcentrum te creëren voor alle migranten.
Grote groepen migranten verblijven tijdelijk in ons land, dat is de realiteit. Voor de sociale samenhang in ons land is het van groot belang dat ook zij gefaciliteerd worden om deel te nemen aan de Nederlandse samenleving. De overheid dient daarom tevens inburgeringsvoorzieningen te treffen voor hen die niet-inburgeringsplichtig zijn of maar tijdelijk in ons land verblijven. Dat vraagt om een gevarieerd aanbod van taal- en andere inburgeringsvoorzieningen dat past bij de grote verscheidenheid onder de hedendaagse migranten.
Voor statushouders zal de inburgering verplicht zijn en grotendeels gesubsidieerd. Voor arbeidsmigranten zal deze vrijwillig zijn, maar kan van de werkgever een grote bijdrage in de kosten worden gevraagd.
De toegenomen verscheidenheid naar herkomst en het grotere verloop zetten vooral op lokaal niveau de samenhang onder druk. Buurtbewoners kennen en herkennen elkaar minder en geven aan zich minder thuis te voelen naarmate er in de buurt meer verscheidenheid en verloop is. Tegelijkertijd is de behoefte aan samenhang en verbondenheid groot. De overheid dient daarom een actief beleid te voeren ter versterking van de sociale samenhang.
Gemeenten kunnen de sociale samenhang bevorderen door te zorgen voor een goede inrichting van de fysieke omgeving. Een veilige en schone openbare ruimte is een belangrijke voorwaarde voor sociale veiligheid en sociale interactie. Daarnaast helpt een rijke sociale infrastructuur om de sociale samenhang te versterken. Semipublieke voorzieningen, zoals sportvelden, buurtwinkels, bibliotheken en wijkcentra, versterken de sociale veerkracht van een buurt. In zeer diverse omgevingen dienen gemeenten meer te investeren in professioneel opbouwwerk.
In zeer verscheiden omgevingen moeten gemeenten daarom niet te veel verwachten van het verenigingsleven als bron van sociale samenhang tussen verschillende groepen.
De toenemende verscheidenheid en vlottendheid vragen om een versterking van de competenties van professionals, vooral in de zorg, het onderwijs en de sociale huisvesting. Bij een interculturele aanpak hoort ook dat er aandacht is voor de culturele achtergronden van gevestigde groepen.
De rijksoverheid is aan zet als het erom gaat de basisregels voor het samenleven te handhaven: iedere inwoner van ons land dient de democratische rechtsstaat te respecteren, een bijdrage te leveren aan de samenleving, en ruimte te krijgen voor eigen gebruiken en symbolen die passen binnen de rechtsstaat en participatie niet in de weg staan. Ook kan de rijksoverheid werk maken van samenbindende nationale verhalen en instituties.
Een deel van de migranten die naar Nederland komt, zoals kennismigranten, heeft een sterke positie op de arbeidsmarkt. Maar er zijn ook groepen die een grote afstand tot de arbeidsmarkt hebben, waaronder asiel- en gezinsmigranten. Anderen, zoals arbeidsmigranten uit Midden- en Oost-Europa, zijn werkzaam in het secundaire segment van de arbeidsmarkt waarin de werkgelegenheid kwetsbaar is. Het is van belang om de arbeidsdeelname van de asiel- en gezinsmigranten te vergroten, en de arbeidsdeelname van de arbeidsmigranten te behouden.
De rijksoverheid heeft een centrale verantwoordelijkheid bij het vormgeven van antidiscriminatiebeleid. Daarom is het belangrijk dat het wetsvoorstel Toezicht gelijke kansen bij werving en selectie wordt aanvaard en uitgevoerd. Bedrijven krijgen de wettelijke verplichting om beleid te voeren, gericht op het bevorderen van gelijke kansen bij de werving en selectie van personeel.
Ook voor gemeenten is een rol weggelegd bij het bestrijden van arbeidsdiscriminatie. Zij vervullen belangrijke rollen als normsteller, werkgever en handhaver. Migranten met een slechte arbeidsmarktpositie hebben baat bij programma’s waarbij scholing op de werkplek plaatsvindt. Dit geldt vooral voor asielmigranten. Het gaat om gemeentelijke programma’s waarvoor investeringen nodig zijn in een actief arbeidsmarktbeleid. Preventie is daarnaast van groot belang voor arbeidsmigranten die nu werkzaam zijn in het secundaire deel van de arbeidsmarkt, en die bij een recessie vaak als eerste hun baan verliezen.
Het is de taak van de gemeenten om ervoor te zorgen dat nieuwkomers die inburgeringsplichtig zijn, zoals asielmigranten en een groot deel van de gezinsmigranten, op een snelle en goede manier de Nederlandse taal leren en begeleid worden naar de arbeidsmarkt. Deze regierol veronderstelt structurele financiële middelen waarmee gemeenten expertise en voorzieningen kunnen opbouwen en vasthouden.
Op dit moment is het grootste deel van de arbeidsmigratie naar Nederland, ongeveer 70 procent in 2018, afkomstig uit landen binnen de EU en de Europese Vrijhandelsassociatie (EVA). Vanwege de vergrijzing en de economische ontwikkeling van de EU-lidstaten in Midden- en Oost-Europa, zullen de arbeidsmigranten in de toekomst echter steeds vaker van buiten de EU komen. Door de tot ongeveer 2040 voortdurende vergrijzing in ons land zal het aandeel inactieven in de Nederlandse samenleving groter worden. Om die structurele tekorten op de arbeidsmarkt op te vullen zijn waarschijnlijk niet alleen hoogopgeleide kennismigranten nodig, maar ook middelbaar en lager geschoolde arbeidsmigranten.
Bij arbeidsmigratie moet er meer aandacht komen voor vraagstukken van sociale samenhang. Daarom adviseren wij de regering te onderzoeken of het mogelijk is om bij de individuele beoordeling van tewerkstellingsvergunningen voor werknemers van buiten de EU/EVA-zone ook rekening te houden met de collectieve maatschappelijke kosten voor gemeenten en regio’s als het gaat om huisvesting, onderwijs en inburgering.
Bij arbeidsmigratie spelen ook bredere vragen van arbeidsmarkt- en industriebeleid. Tijdelijke migratie van binnen en buiten de EU kan bijvoorbeeld worden verminderd door flexibele arbeid terug te dringen. Ook is het de vraag of het wenselijk is dat bedrijven volledig afhankelijk zijn van goedkope, tijdelijke migrantenarbeid. Dit leidt niet alleen tot lokale sociale problemen, maar kan ook een drukkend effect hebben op de productiviteitsgroei. Door het gebruik van goedkope migrantenarbeid ontbreekt bij werkgevers bovendien de noodzaak om te innoveren en werknemers te scholen.
In het geval van asielmigratie bespreken we in ons rapport twee opties waarmee Nederland bij de vormgeving van het asielbeleid recht kan doen aan de centrale doelstelling, het bieden van veiligheid aan vluchtelingen, en tegelijkertijd aandacht kan besteden aan vragen rond het samenleven. Een eerste optie is dat Nederland meer regie verwerft over de vluchtelingen die het opvangt, door meer uitgenodigde vluchtelingen asiel te bieden.
Bij het uitnodigen van vluchtelingen zijn humanitaire criteria leidend, maar daarbinnen kunnen additionele overwegingen van ‘integratiepotentieel’ een rol spelen, zoals aansluiting bij bestaande migrantennetwerken in Nederland. Dat kan de inpassing van vluchtelingen in de Nederlandse samenleving versnellen. Ook kan er zo een betere match tot stand komen tussen achtergronden van de vluchtelingen en de kenmerken en behoeften van gemeenten.
Een tweede optie is om meer structureel beleid te ontwikkelen dat rekening houdt met het incorporatievermogen van de samenleving. De Duitse ervaringen met een ‘beleidsmatig richtgetal’ kunnen daarbij van nut zijn.
De rijksoverheid is aan zet
Kortom, de rijksoverheid is aan zet als het gaat om de vormgeving van het migratie- en integratiebeleid. Maar bovenal moet de rijksoverheid de financiële en juridische voorwaarden scheppen voor lokaal beleid op terreinen zoals inburgering, onderwijs en arbeidsmarkt.
Gemeenten staan voor de opgave om ervoor te zorgen dat iedereen – passanten en blijvers, nieuwkomers en gevestigden – zich thuis kan voelen in de migratiesamenleving. Werkgevers moeten eveneens hun verantwoordelijkheid nemen. Zij profiteren van de komst van productie- en kenniswerkers naar ons land en moeten daarom bijdragen aan lokale ontvangstvoorzieningen, fatsoenlijke huisvesting en de financiering van gedifferentieerde inburgeringsprogramma’s.
Godfried Engbersen (raadslid van de WRR), Mark Bovens (raadslid van de WRR), Meike Bokhorst (projectcoördinator) en Roel Jennissen (projectmedewerker).
Dit artikel is een samenvatting van ‘Samenleven in verscheidenheid.’ In het vandaag verschenen rapport adviseert de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid de regering om een structureel en actief beleid te voeren om alle migranten wegwijs te maken en het samenleven van alle inwoners van Nederland mogelijk te maken.
Foto: tup wanders (Flickr Creative Commons)