Schaalvergroting in de publieke en semipublieke sector is ondanks de nare ervaringen van de afgelopen decennia weer helemaal terug op de agenda van menig bestuurder. Daar zijn drie redenen voor: besturen willen groeien, overheidsbeleid kan dat streven niet afremmen en de landelijke politiek moedigt schaalvergroting sinds de financiële crisis van 2008 gewoon weer aan. Alsof de incidenten met Vestia, Meavita, Amarantis en ROC Leiden en nog vele andere instellingen nooit zijn voorgevallen.
Botsende paradigma’s
Over schaal en schaalvergroting zijn twee tegengestelde paradigma’s te vinden, ‘big is beautiful’ en ‘klein maar fijn’. Elk weerspiegelt een ideologische opvatting over de ideale relatie tussen kiezers en gekozenen, elite en volk, en tussen werkgevers en werknemers.
Er is veel debat over schaalvergroting en modernisering. Grote organisaties worden gezien als krachtiger en machtiger. De groeiende schaal van vooral internationale bedrijven leiden echter tot zorgen over het functioneren van de markt en de economische nadelen van almaar toenemende schaalgrootte. Net zoals het verschuiven van politieke en bestuurlijke bevoegdheden naar de EU vragen oproept over het vermogen van de lidstaten om nog langer democratische verantwoording af te kunnen leggen
Vanuit de sociologie zijn er zorgen hoorbaar over de ‘ijzeren kooi’ waarin mensen gevangen dreigen te raken en de ‘kolonisering van de leefwereld’. Hoeveel ruimte is er straks nog voor pluriformiteit? Is er nog plaats voor medewerkers, burgers, patiënten, cliënten en leerlingen? Kan de menselijke maat behouden worden?
Er is genoeg aanleiding voor de landelijke politiek om een terughoudende koers te varen bij verdere bestuurlijke schaalvergroting, de eerdergenoemde incidenten met grote instellingen geven aan waar een laissez faire beleid toe kan leiden. Niettemin verwacht ik op grond van drie argumenten dat ook de komende decennia zullen worden gekenmerkt door een proces van toenemende schaalvergroting.
Schaalvergroting is een mammoettanker
Besturen blijven zoeken naar groei, bestuurlijke schaalvergroting is in de praktijk een mammoettanker die doorvaart. Of het nu gaat om onderwijs, zorg, sociale huursector, arbeidsvoorziening, politie, brandweer, justitie en rechtspraak: de schaalgrootte neemt toe. Dat komt vooral door fusies. Wat we onder ‘klein’ en ‘groot’ verstaan, verandert.
Voor gemeenten is de minimale bestuurlijke norm opgeschoven van 1000 inwoners medio 19de eeuw tot 10.000 inwoners in de jaren ‘60 en tot 100.000 inwoners nu. Voor ziekenhuizen is de minimale norm opgeschoven van 16 ziekenhuisbedden aan het begin van de eeuw naar 100 bedden in de jaren ‘60 tot circa 250 aan het einde van de vorige eeuw.
Ook voor basisscholen verschuiven de normen voor wat we ‘groot’ noemen. Waar aan het begin van de 20ste eeuw een school van 400 leerlingen onrealistisch groot werd genoemd, zijn er nu steeds meer scholen van deze omvang.
Overheidsbeleid kan fusies bevorderen, maar niet tegenhouden
Het overheidsbeleid is effectief als het gaat om het stimuleren en afdwingen van fusies, maar krachteloos bij het afremmen ervan.
Bekeken vanaf de Tweede Wereldoorlog heeft de landelijke overheid decennia lang fusies gestimuleerd en afgedwongen en daarmee haar steentje bijgedragen aan het ontstaan van fusiegolven.
In de jaren ‘80 en ’90 zag de overheid schaalvergroting zelfs als een wenselijke oplossing voor maatschappelijke problemen. Dit beleid werd gevoerd door centrumrechtse, centrumlinkse en paarse kabinetten onder leiding van de premiers Dries van Agt (CDA), Ruud Lubbers (CDA) en Wim Kok (PvdA). Hun regeringen beschouwden kleine scholen, ziekenhuizen en gemeenten als een probleem.
Eind jaren ’90 kwam dit dominante paradigma van schaalvergroting onder druk te staan. Het maakte plaats voor het kleinschaligheidsparadigma, waar de menselijke maat de toon aangaf. De verandering van groot naar klein was het duidelijkst zichtbaar in 2002, toen het CDA samen met de VVD en de politieke nazaten van Pim Fortuijn een regering vormde.
Deze politieke verandering in de machtsbalans ontstond doordat de grotere middenpartijen, het CDA en de PvdA, van positie veranderden en van discourscoalitie wisselden. Ook kregen nieuwe partijen met een populistisch en revolutionair schaaldiscours toegang tot het parlement, zoals de Socialistische Partij, de Lijst Pim Fortuijn, Leefbaar Nederland en de PVV.
Onder de kabinetten Balkenende is het kleinschaligheidsparadigma dominant. In deze periode van ongeveer 10 jaar was de overheid echter noch in staat om de schaalvergroting af te remmen noch om schaalverkleining van organisaties te bevorderen.
Terug naar schaalvergroting?
Sinds de financiële crisis van 2008 is een nieuwe kanteling in het dominante politieke paradigma gaande, schaalvergroting wordt opnieuw gepropageerd. Dat is enerzijds het gevolg van de sterke positie van de VVD – sinds 2010 de grootste regeringspartij – en anderzijds doordat ook bij andere partijen de toon van de muziek verandert.
Binnen de veranderde context verliest het verhaal van de menselijke maat aan politieke kracht. Op veel punten keert het discours terug, zoals dat in de jaren ‘80 werd gevoerd.
Mijn onderzoeksresultaten tonen het beeld van een schaalpendule van groot naar klein en weer terug. Vanaf 2012 komt er druk te liggen op ziekenhuizen om topzorg, spoedeisende eerste hulp en verloskundige zorg te concentreren. In het basisonderwijs worden fusies van kleine scholen en besturen in krimpgebieden gestimuleerd. En voor gemeenten komt het accent zeer sterk te liggen op schaalvergroting via een verhoging van de norm naar 100.000 inwoners.
De komende jaren zullen bestuurlijk fusies waarschijnlijk de praktijk van alledag zijn. Hoe het beleid zich precies ontwikkelt, is ook interessant voor de theorievorming over het vermogen van overheden om te leren. Gaat het overheidsbeleid vooruit of deint het in wezen passief mee op de beweging van een heen en weer slingerende beleidspendule? Het laatste valt te vrezen.
Renze Portengen is politicoloog en beleidsmedewerker bij het Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen. Hij promoveerde onlangs aan de Erasmus Universiteit Rotterdam op zijn onderzoek naar de rol van de landelijke politiek bij het basisonderwijs, de ziekenhuiszorg en het lokaal bestuur.
Foto: Bernard Spragg. NZ (Flickr Creative Commons)