Gisteren publiceerde het Sociaal en Cultureel Planbureau (SCP) de Armoede in Kaart 2019. Een belangrijke conclusie is dat de armoede in Nederland is gedaald van 982.000 personen in 2016 naar iets minder dan 939.000 personen in 2017. Volgens het Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS) daarentegen, waren er 599.000 arme huishoudens in 2017, 27.000 meer dan in 2016. Deze strijdige cijfers leiden tot verwarring.
De Nederlandse overheid heeft de grondwettelijke taak om te zorgen voor een minimum niveau van bestaanszekerheid. Nederlanders in Nederland die niet in hun bestaan kunnen voorzien – niet genoeg inkomen hebben – hebben een recht op bijstand. Het wettelijk sociaal minimuminkomen – een absoluut minimumbedrag – betekent dat armoede volgens deze norm niet voorkomt.
Niet iedereen die recht heeft op bijstand krijgt die echter ook. Bovendien is de hoogte van de bijstand politiek bepaald, zonder garantie dat dit voldoende is om uit de armoede te blijven. Het risico op (langdurige) armoede is hoog onder bijstandstrekkers. In 2017 bijna 75 procent kans tegen gemiddeld 8,2 procent van de Nederlandse huishoudens. Armoedebestrijding is vooral een taak van gemeenten. Nederlandse gemeenten hanteren een beleidsmatige inkomensgrens tussen 110 procent en 130 procent van het sociaal minimum, een politieke keuze.
Armoede volgens CBS, SCP en Eurostat
De manier waarop armoede wordt gemeten, is cruciaal voor kennis over armoede, om de factoren te kunnen begrijpen die bepalend zijn voor die armoede, voor het ontwerpen en uitvoeren van beleid dat aansluit bij de oorzaken van de armoede, en voor beleidsevaluatie. Twee instellingen zijn hierbij van cruciaal belang.
Het Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS) heeft tot wettelijke taak statistisch onderzoek te verrichten op maatschappelijk en economisch terrein ten behoeve van praktijk, beleid en wetenschap.
Belangrijke taken van het Sociaal en Cultureel Planbureau (SCP) zijn het uitvoeren van wetenschappelijke verkenningen naar het sociaal en cultureel welzijn in Nederland en bijdragen tot een verantwoorde keuze van beleidsdoelen en beleidsinstrumenten. De gerapporteerde armoedecijfers van deze twee planbureaus verschillen niet alleen aanzienlijk onderling, maar ook van andere buitenlandse instellingen.
Bijvoorbeeld, volgens het CBS steeg het percentage arme huishoudens van 7,9 procent in 2016 naar 8,2 procent in 2017. De armoedecijfers van het SCP laten een daling zien van 6,0 procent van de bevolking 2016 naar 5,7 procent in 2017. Volgens het bureau voor de statistiek van de Europese Unie (Eurostat) bedroeg de relatieve armoede – inkomen lager dan 60 procent van het mediaan equivalent inkomen - in Nederland in 2016 12,7 procent en in 2017 13,2 procent van de bevolking.
Binnen de Europese Unie wordt sinds enige jaren deze relatieve inkomensarmoedenorm aangevuld met twee niet-monetaire indicatoren voor sociale uitsluiting, afgekort AROPE (At Risk Of Poverty or Social Exclusion). De AROPE was 16,2 procent van de totale bevolking in 2016 en 17,0 procent in 2017. Uitroeing van extreme armoede en honger in 2030 is de eerste millenniumdoelstelling voor ontwikkeling (MDG1) van de Verenigde Naties en de Wereldbank. Voor de hoge inkomenslanden, zoals Nederland, bedraagt die extreme armoedegrens $21,70 per dag. Nederlandse cijfers over deze extreme armoede zijn niet beschikbaar.
Referentiebudgetten om armoede vast te stellen
Het CBS hanteert een vast koopkrachtbedrag, de lage-inkomensgrens. Die absolute armoedegrens is afgeleid van het bijstandsniveau voor een alleenstaande in 1979, toen de bijstand uitgedrukt in koopkracht het hoogst was. In de CBS-cijfers over armoede worden studentenhuishoudens en bewoners van instellingen, inrichtingen en tehuizen buiten beschouwing gelaten. In de armoedecijfers van Eurostat worden deze huishoudens wel meegenomen.
Sinds 2000 hanteert het SCP twee referentiebudgetten om armoede vast te stellen. De budgetten zijn afgeleid uit gegevens van het Nationaal Instituut voor Budgetvoorlichting (Nibud). Onder het basisbehoeftenbudget vallen basale zaken als voeding, kleding en onderdak. Maar ook moeilijk te vermijden kostenposten, zoals verzekeringen en persoonlijke verzorging. Het niet-veel-maar-toereikendbudget – de centrale indicator – is iets ruimer, en dekt ook minimale kosten van ontspanning en sociale participatie, zoals een korte vakantie en een lidmaatschap van een sport- of hobbyclub. In tegenstelling tot het CBS is de armoedegrens van het SCP inclusief huurtoeslag en kosten kinderopvang en na vermindering van niet-vergoede ziektekosten.
Er is geen beste maatstaf
De gekozen wijze van meten heeft niet alleen invloed op de omvang en intensiteit van de armoede, maar ook op de samenstelling van de arme populatie. Die keuze heeft bovendien gevolgen voor het te voeren armoedebeleid. Absolute armoede kan worden verminderd door economische groei. De relatieve armoede neemt alleen af wanneer de inkomensongelijkheid afneemt.
Er bestaat geen beste maatstaf voor armoede, die de arme mensen eenduidig scheidt van de niet-arme mensen. De reden daarvoor is simpel: om armoede te kunnen meten dient een aantal – tot op zekere hoogte arbitraire – keuzes gemaakt te worden. Bijvoorbeeld de keuze uit de wettelijke, de objectieve of de subjectieve benadering, consumptie of inkomen, de absolute of de relatieve methode voor de bepaling van de armoedegrens. Daarnaast gaat het om de keuze tussen een brede sociale of een enge economische definitie van armoede, de eenheid van analyse (huishoudens of personen) en hoe huishoudens van uitlopende grootte en samenstelling vergelijkbaar te maken (equivalentiefactor). De keuze voor een bepaalde armoedegrens wordt bepaald door de feitelijke situatie, de stand van de wetenschap en de politiek.
Beter armoedebeleid met dashboard
Verschillende benaderingen geven verschillende armoedepercentages. Armoede is meer dan alleen financiële armoede. Het is een cumulatie van achterstanden op het gebied van inkomen, wonen, kennis, gezondheid en toegang tot overheidsvoorzieningen. Meer nog dan armoede is sociale uitsluiting een multi-dimensioneel verschijnsel dat niet met een getal of streefcijfer te meten is. Wél met een dashboard, een set van indicatoren, analoog aan de Monitor Brede Welvaart & Sustainable Development Goals. De verschillende definities en meetmethoden maken uiteenlopende zaken rond armoede zichtbaar en vullen elkaar aan.
Een absolute armoedelijn is minder geschikt dan de relatieve armoedelijn voor analyse van ontwikkelingen in de tijd en voor vergelijking tussen landen. Daarom is het aan te bevelen de bestaande enge inkomensarmoedecijfers van het CBS en het SCP aan te vullen met de andere bestaande maten van armoede, ook brede sociale armoedecijfers, en deze naast elkaar in gezamenlijke publicaties te vergelijken en nader te duiden. Dit komt de effectiviteit van het Nederlandse armoedebeleid ten goede.
Lei Delsen werkt bij de vakgroep Economie van de Radboud Universiteit. Hij is mede-auteur van het recent verschenen boek De verschillende gezichten van armoede (Valkhof Pers, Nijmegen, 2019).
Foto: Readyelements.com