Ruim zestig jaar terug alweer schreef de Zweedse econoom Gunnar Myrdal in zijn boek Beyond the Welfare State dat de verzorgingsstaat in zijn kern protectionistisch en nationalistisch is. Zij betoog kwam erop neer dat de burgers van een verzorgingsstaat met elkaar een herverdeling van inkomens zijn overeengekomen, op voorwaarde dat alleen degenen met wie zij een gevoel van saamhorigheid delen daarvan kunnen profiteren.
In een tijdperk van mondialisering, onder meer blijkend uit een toenemende internationale migratie, staat dat systeem van herverdeling onder druk. Een spanning die in de internationale literatuur bekend staat als de immigration-welfare paradox. Dat begrip laat zich in het Nederlands het best vertalen als de immigratie-welvaartsparadox.
Empirisch weinig bekend
Volgens die paradox is het open karakter van een migratiesamenleving niet gemakkelijk te verenigen met de noodzakelijkerwijs gesloten aard van een verzorgingsstaat. Migratie vraagt om open grenzen, een welvaartsstaat daarentegen gedijt het best in een gesloten systeem, vaak de natiestaat, om zo een breed geaccepteerde overdracht van middelen tussen inkomensgroepen, generaties of regio’s mogelijk te maken.
Over hoe migratie en verzorgingsstaat zich precies verhouden, is empirisch weinig bekend. Voor de Verenigde Staten kan die kennislacune verklaard worden uit de relatieve zwakte van hun sociale vangnet en het beperkte beroep dat immigranten er zeker in hun eerste verblijfsjaren op kunnen doen. In Europa zijn de sociale stelsels veelomvattender, vooral in de meer egalitaire landen zoals Nederland en de Scandinavische landen, en nieuwkomers hebben er vaak meer rechten.
Toch is ook in Europa de kennis over de praktische relatie tussen migratie en het functioneren van de verzorgingsstaat beperkt. Dat ligt voor een deel aan de politiek gevoelige aard van het onderwerp. Stel dat de bevindingen van empirisch onderzoek zouden uitwijzen dat de kosten van immigratie hoger uitvallen dat de baten, dan kan dat latente xenofobe gevoelens aanwakkeren, iets wat de meeste Europese regeringen niet graag zien gebeuren. Onder zulke omstandigheden kun je daarom maar beter onwetend blijven, zo denkt menige overheid.
Statische of dynamische aanpak
Maar is dat de belangrijkste reden waarom serieus onderzoek naar de immigratie-welvaartsparadox relatief schaars is? Volgens mij niet. Een veel adequatere verklaring ligt in de methodologische uitdagingen van zo’n onderzoek. De eerste uitdaging is de keus voor een statische of dynamische aanpak. Een statisch onderzoek is gericht op een korte periode – een jaar bijvoorbeeld – en geeft een snapshot van wat immigranten bijdragen, minus wat ze een land kosten. De uitkomst van die relatief eenvoudige berekening geeft aan of immigratie voor een land voor- dan wel nadelig is.
Onderzoek vanuit dynamisch perspectief kijkt naar de gehele levensloop van immigranten en verklaart de verschillen die daarin over de jaren optreden. De meeste migranten dragen zolang ze werken netto bij aan de verzorgingsstaat, maar dat verandert zodra ze hun baan verliezen of met pensioen gaan. Wat er ook toe doet, is waar de migrant zijn opleiding heeft genoten en of hij op zeker moment naar zijn geboorteland terugkeert.
De meeste migranten die deel uitmaken van de beroepsbevolking dragen per saldo bij aan de verzorgingsstaat
De geschiedenis van de mediterrane gastarbeiders in West-Europa illustreert hoe relevant het onderscheid tussen een statische en dynamische aanpak kan zijn. In de jaren 60 en 70 van de vorige eeuw vervulden gastarbeiders, voornamelijk uit Turkije en Marokko, laaggeschoold werk waarvoor lokaal niemand te vinden was. Met hun werk leverden ze een positieve bijdrage aan de Europese economieën en indirect, via belastingen, aan de respectieve verzorgingsstaten.
Toen veel van dat laaggeschoolde werk in de jaren 80 verdween, werden diezelfde arbeiders een ‘last’, vooral omdat de meesten, in tegenstelling tot wat regeringen en beleidsmakers verwachtten, niet naar hun geboortegrond terugkeerden. Sterker nog, ze hadden in de tussentijd rechten opgebouwd en hadden hun partners en kinderen in het kader van gezinshereniging laten overkomen.
Sociaal stelsel of de hele economie
Afhankelijk van de gemaakte keuze voor een statische of dynamische aanpak kunnen de uitkomsten van het onderzoek naar de immigratie-welvaartsparadox dus aanzienlijk variëren. In debatten wordt die keuze niet altijd geëxpliciteerd. Onderbelicht blijft ook dat migranten met een laag inkomen vaker een beroep doen op sociale voorzieningen dan migranten in de hogere inkomenscategorieën. En dat migranten in het laatste geval veel meer bijdragen aan de verzorgingsstaat, via belastingen, dan er gebruik van maken. Daarmee komen we op de tweede methodologische uitdaging.
Vrijwel al het onderzoek in Nederland naar het gebruik van publieke middelen door migranten heeft dit belangrijke aspect van het scholingsniveau systematisch genegeerd. Sommige oudere studies die pretenderen de baten en lasten van migratie in beeld te brengen, beperken zich tot de grote minderheidsgroepen - Turken, Marokkanen en Surinamers - wier vaardigheden en inkomens beperkter zijn dan die van de gemiddelde Nederlander. Ze gaan er dus aan voorbij dat Nederland ook hooggeschoolde goedbetaalde immigranten kent, die netto bijdragen aan de verzorgingsstaat.
Bij een recente studie over Nederland zijn weliswaar immigranten van alle scholingsniveaus betrokken, maar de conclusie daarvan luidt nog steeds dat de totale impact van immigratie op de verzorgingsstaat negatief is. Zelfs die conclusie is niet verrassend: het is heel goed mogelijk dat de effecten van immigratie op de publieke middelen negatief zijn, terwijl ze positief uitwerken voor de economie als geheel. Bovendien: was de verzorgingsstaat niet juist bedoeld om kapitaal te herverdelen, van hogere naar lagere inkomensgroepen? Is het dan niet logisch dat migranten profiteren van die herverdeling zolang hun gemiddelde inkomensniveau lager is dan dat van de bevolking als geheel?
Onderscheid tussen migranten
Deze conclusie brengt ons op een derde methodologische uitdaging: de noodzaak om te differentiëren tussen categorieën migranten en hun hoofdmotief om te migreren.
In een verzorgingsstaat dragen hoogopgeleide migranten zoals gezegd bij aan de economie en aan de overheidsfinanciën. Migranten met weinig scholing en een laag inkomen doen daarentegen vaker een beroep op sociale voorzieningen, wat niet wegneemt dat ze nog steeds bijdragen aan de economie. Dat geldt niet voor asielzoekers en vluchtelingen, althans niet in eerste instantie. Zij worden toegelaten om humanitaire redenen, niet omdat de arbeidsmarkt om hen vraagt. Velen beschikken sowieso niet over de juiste vaardigheden om meteen in hun nieuwe omgeving aan de slag te kunnen gaan. Tijdens de eerste periode van hun verblijf mogen ze zelfs niet werken.
Het is niet verwonderlijk dat het opvangen van asielzoekers en vluchtelingen vaak een grote en kostbare opgave is voor de verzorgingsstaat. Maar het is wel een prijs die de meeste staten bereid zijn te betalen, uit respect voor de universele mensenrechten. Bovendien wordt dit beleid in vrijwel alle gevallen ondersteund door een meerderheid van de bevolking.
Het maken van een betrouwbare analyse van kosten en baten van immigratie is extreem lastig, zo niet onmogelijk
Niet alleen het scholingsniveau van migranten, de redenen van hun komst en de situatie op de arbeidsmarkt doen ertoe bij het berekenen van de totale kosten en baten van immigratie, ook leeftijd is een factor van betekenis. De meeste migranten die deel uitmaken van de beroepsbevolking dragen per saldo bij aan de verzorgingsstaat. Eenmaal gepensioneerd en voor zover ze niet terugkeren naar hun geboorteland, zullen de meesten netto-consumenten worden van publieke voorzieningen, zoals ouderdomspensioen en gezondheidszorg, net als vrijwel iedere andere gepensioneerde.
Als migranten na hun scholing hier arriveren, is dit, als gezegd, in het voordeel van het gastland, dat niet in hun opleiding hoefde te investeren. Echter, als het gezin van de migrant naar hier komt, moet het gastland voor hun scholing betalen. Sommige studies tellen dit mee als een additionele last, maar je kunt het ook zien als een investering in de toekomst. Als de ‘tweede generatie’ hier geen onderwijs zou krijgen, kan ze immers een levenslange last worden voor de verzorgingsstaat.
Hoelang blijf je migrant?
De meeste verzorgingsstaten zijn liberale democratieën, en die kunnen haast niet anders dan immigranten op termijn als permanente ingezetenen accepteren. Dit roept een vierde, tevens laatste methodologische vraag op, namelijk of de tweede en latere generaties nog moeten worden opgenomen in een kosten-batenanalyse van migratie. Moeten ze op dezelfde manier worden geanalyseerd als hun migrantenouders of moeten ze worden beschouwd als autochtonen?
De fundamentele vraag hierachter is tot wanneer migratieachtergrond als relevante sociale factor wordt begrepen. Frankrijk en de Verenigde Staten registreren leden van de tweede generatie niet als zodanig en maken geen onderscheid tussen mensen die daar geboren zijn, ongeacht de herkomst van hun ouders. Nederland en de Scandinavische laden maken dit onderscheid wel in hun statistieken, omdat ze ervan uitgaan dat dit kan helpen om een gerichter sociaal beleid te voeren.
De verschillen in registratie bemoeilijken een vergelijking tussen landen en beïnvloeden de uitkomst van kosten-batenanalyses van migratie. Maar ook tweede- en derde-orde-effecten zijn van belang. Migranten maken net als de rest van de bevolking gebruik van het nationale wegen- en transportsysteem. Ze kopen kaartjes voor de trein en betalen belasting voor het onderhoud van de benodigde infrastructuur. Maar welk deel van het totale bedrag dat met gebruik en onderhoud is gemoeid, kan toegerekend worden aan migranten? En hoe zit dat met hun bijdrage aan defensie, het rechtssysteem en de aanpak van klimaatverandering?
Gelijksoortige vragen rijzen als je je realiseert dat bepaalde industrieën niet zonder migranten kunnen, terwijl de beschikbaarheid van migranten werkgevers er tegelijkertijd van kan weerhouden om in technologische vernieuwing of scholing van hun personeel te investeren. Een besparing op korte termijn, maar wel ten koste van de kracht van de economie op de langere termijn.
Betrouwbare analyse moeilijk te maken
Met onze kosten-batenexercitie keken we alleen naar de impact van immigratie, maar voor een compleet beeld zouden we eigenlijk ook de effecten van emigratie mee moeten rekenen. Dus hoeveel investeert een land in onderwijs en scholing van individuen die later besluiten om elders hun geluk te zoeken en die, op zijn best, geld overmaken naar familie hier? Of zouden sommige mensen juist emigreren omdat ze geen baan kunnen vinden en niet afhankelijk willen zijn van een sociale uitkering? Dat zou dan weer een besparing opleveren.
Een aantal studies bekijkt de immigratie-welvaartsparadox vanuit een ander perspectief. Een kwart eeuw geleden schreven Von Löffelholz en Thränhardt (1996) in een Duitse studie dat de hoge kosten van immigratie en de relatief sterke afhankelijkheid van sociale voorzieningen onder sommige migrantengemeenschappen verminderd kunnen worden. Dat kan door een proactief integratiebeleid dat investeert in taal- en vaardigheidstraining voor migranten. Sindsdien zijn inburgeringsprogramma’s voor nieuwkomers, vaak op verplichte basis, wijdverspreid geworden in de meeste Europese landen.
Andere studies, vooral in de VS en het VK, focussen op de kosten van discriminatie.
Achterstelling van mensen die een migratieachtergrond hebben of tot een minderheid behoren impliceert dat niet gekozen wordt voor de best gekwalificeerde kandidaat en dus voor verlies van talent. Dit soort onderzoeken kan bijdragen aan het besef dat discriminatie niet alleen om morele redenen moet worden afgewezen, maar ook een negatieve impact heeft op de economie en het sociale stelsel van een land.
Onze conclusie is dat het maken van een betrouwbare analyse van kosten en baten van immigratie voor de economie of het sociale stelsel extreem lastig is, zo niet onmogelijk. Een dergelijke analyse kent diverse methodologische valkuilen, waarbij de keuze van variabelen en parameters in hoge mate de uitkomst bepaalt. Dat is waarschijnlijk ook de reden waarom de immigratie-welvaartsparadox zo sterk is gepolitiseerd: je kunt altijd wel vinden wat je zoekt.
Han Entzinger is emeritus-hoogleraar Migratie- en Integratiestudies aan de Erasmus Universiteit Rotterdam. Dit artikel is een vertaalde en ingekorte versie van zijn bijdrage aan het liber amicorum dat Trudie Knijn ontving bij haar afscheid van het departement Interdisciplinary Social Science (ISS) van de Universiteit Utrecht.
Foto: Nenad Stojkovic (Flickr Creative Commons)