Falend beleid van de rijksoverheid is de oorzaak van veel problemen in de maatschappij. In de afgelopen decennia maakte professioneel beleid plaats voor ad-hocregelgeving: op beleidsterreinen die het welzijn van de Nederlandse burgers direct raken, verdrongen financiële doelstellingen de weloverwogen inhoudelijke afwegingen. In het kader van mijn promotieonderzoek bestudeerde ik het functioneren van de rijksoverheid in de afgelopen vijftig jaar.
Het centrale element in ad-hocbeleid is de gerichtheid op het oplossen van problemen. In mijn onderzoek definieer ik dit beleid als het inzetten van tamelijk willekeurige instrumenten om een probleem op te lossen, met vaak onbedoelde en zelden de beoogde gevolgen. Voor ad-hocbeleid kan ook het begrip grabbeltonbeleid worden gebruikt.
Ad-hocbeleid leidt ertoe dat het rijk zijn grondwettelijke verantwoordelijkheden veronachtzaamt en dat het niet in staat is om complexe maatschappelijke vraagstukken grondig aan te pakken. Het rijk kan geen professioneel beleid meer maken, maar zoekt alleen nog naar oplossingen om problemen uit het verleden te repareren.
Wat veroorzaakte dit ad-hocbeleid?
Als ad-hocbeleid, vaak voortvloeiend uit bezuinigingen, eenmaal begonnen is, is het niet meer te stuiten en wordt het een vicieuze cirkel. De ontwikkelingen sinds de jaren zestig van de vorige eeuw van pragmatisme, bezuinigen, privatiseren en doelmatigheidsverbetering werden door bewindspersonen, topambtenaren en externe adviseurs geïnitieerd en niemand hield dat tegen.
Er wordt tegenwoordig minder waarde gehecht aan de deskundigheid van bewindspersonen
In bijvoorbeeld de zogeheten 'heroverwegingsoperaties' screenden groepen overheidsfunctionarissen beleidsterreinen op mogelijkheden om de doelmatigheid te verbeteren. Het streven naar meer doelmatigheid zonder dat deze ten dienste staat van doelbereiking, verhoogt vaak de ondoelmatigheid omdat alleen symptomen worden bestreden. Onder meer de thuiszorg werd daar de dupe van. De thuiszorg werd door zinloze bureaucratie alleen maar ondoelmatiger.
Andere oorzaken van ad-hocbeleid zijn de introductie van managementconcepten en prestatiemeting waardoor procedures en regelgeving gingen domineren boven vakkennis en gezond verstand. Ook het boekhoudsysteem van de rijksoverheid is een oorzaak van ad-hocbeleid. Dit systeem belemmert het inzicht in de financiële gevolgen van beleid op lange termijn en stimuleert met de keuze voor het jaarlijks opmaken van het budget de verspilling van publieke middelen.
Inmiddels komt het rijk aan niet veel anders meer toe dan de gevolgen van het eigen falende beleid te bestrijden. Zo ambieert het laatste regeerakkoord onder meer de toeslagenaffaire op te lossen, de verhuurdersheffing af te schaffen en de sociale advocatuur te versterken.
Minder visie, kennis en tijd
Door de veranderende context waarin de rijksoverheid beleid maakt, namen de visie, kennis en tijd van Kamerleden, ministers en ambtenaren af. Maar ook autonome ontwikkelingen speelden een rol.
Zo hadden in de loop der jaren steeds minder Kamerleden ideologie als inspiratiebron. Daarnaast namen hun maatschappelijke ervaring en de gemiddelde zittingsduur af. Hierdoor hadden ze minder visie op en kennis van de inhoud van hun takenpakket. Kamerleden kregen ook minder tijd voor hun werk, deels omdat de gemiddelde fractiegrootte in de loop der jaren is afgenomen.
Snelheid en bruikbaarheid vervingen visie en kennis
Bij bewindspersonen zien we dat hun visie en kennis in de loop der tijd vooral persoonlijk en situationeel bepaald is. Hun visie, kennis en tijd namen af. Voor een deel komt dit door de toegenomen focus op managementkwaliteiten. Er wordt tegenwoordig minder waarde gehecht aan de deskundigheid van bewindspersonen.
Ambtenaren hebben visie, kennis en tijd nodig om ministers te adviseren en langetermijnbeleid te maken. De waardering voor visie en kennis op de departementen nam echter af. Bezuinigingen en reorganisaties droegen bij aan verlies van kennis en tijd, waardoor ook het vermogen om tegenspraak te leveren aan bestuurders afnam.
Vier ontwikkelingen versterkten deze achteruitgang in visie, kennis en tijd van deze Haagse hoofdrolspelers. Ten eerste verminderden gedetailleerde regeerakkoorden de mogelijkheden voor professionele beleidsontwikkeling. Gedetailleerde afspraken leiden vaak tot ad-hocbeleid. Ten tweede verminderde het belang van adviesorganen, die lange tijd visie en kennis uit het maatschappelijk middenveld toevoegden aan het overheidsbeleid. Het systeem van adviesorganen werd in de loop der tijd gesaneerd om ruimte te geven aan 'het primaat van de politiek'. Snelheid en bruikbaarheid vervingen visie en kennis.
Visie, kennis en tijd voor de thuiszorg kwamen niet meer terug
Ten derde verminderde de oekaze-Kok (1998) kennis en tijd in Den Haag. Dit besluit hield in dat directe contacten tussen Kamerleden en ambtenaren verboden waren omdat ze de ministeriële verantwoordelijkheid in de weg zouden staan. Sindsdien kost het Kamerleden meer tijd en moeite om antwoord te krijgen op hun vragen.
Op de vierde plaats speelde de oprichting van de Algemene Bestuursdienst in 1995 een rol. Deze dienst is bedoeld om de mobiliteit onder topambtenaren te vergroten en om nieuwe eigentijdse managementvaardigheden onder deze ambtenaren te ontwikkelen. Dit veroorzaakte een groot verlies aan visie en kennis bij topambtenaren.
Ondoelmatige stopwatchzorg in de thuiszorg
De rijksoverheid voert dus inmiddels op vele terreinen slechts ad-hocbeleid – ze bestrijdt voornamelijk het eigen falend beleid. Zo ook in de thuiszorg. Tijdens mijn promotieonderzoek keek ik onder andere naar de ontwikkelingen in de thuiszorg waar zinloze bureaucratie ging overheersen.
Bij de voorgangers van de thuiszorg – het kruiswerk en de gezinszorg – waren visie en kennis aanwezig die tot halverwege de jaren tachtig ingezet werden voor het leefbaar maken van de sociale omgeving. Kruiswerk en gezinszorg werden gezien als fijnmazig en professioneel onderdeel van de eerstelijnsvoorzieningen in de zorg. Er werd vanuit de sector en in samenspraak met het ministerie de tijd genomen voor het ontwikkelen van nieuw beleid.
Met de introductie van het marktdenken, doelmatigheidsbeleid en reorganisaties in de tweede helft van de jaren tachtig verdwenen visie, kennis en tijd. Hoge ambtenaren met visie gingen met pensioen en ambtenaren met kennis werden weg gereorganiseerd. Daarmee was er ook geen ambtelijke tijd meer voor het maken van beleid. Bewindspersonen hadden evenmin kennis van, laat staan visie op, de thuiszorg en ze besteedden er ook geen tijd aan.
Kamerleden moeten geen oplossingen uit de grabbelton accepteren
Visie, kennis en tijd voor de thuiszorg kwamen op het ministerie van VWS niet meer terug. Daarom moest het departement de ‘grabbelton’ inzetten toen de wachtlijsten in de thuiszorg halverwege de jaren negentig in de publiciteit kwamen en de Tweede Kamer om actie vroeg.
Onder het mom van doelmatigheid en marktwerking werd nieuwe zinloze regelgeving uit de ton geplukt die de ondoelmatigheid in de thuiszorg uiteindelijk bevorderde. De ‘functionele indeling’ bijvoorbeeld, de opsplitsing van gerespecteerde beroepen, zoals dat van wijkverpleegkundige, in losse taken om de doelmatigheid te bevorderen, leidde tot de ondoelmatige stopwatchzorg. En het onafhankelijk maken van de indicatiestelling bracht een extra laag die verder van de professionele kennis van de instellingen kwam te liggen en leidde tot ondoelmatige bureaucratische indicatiestelling.
Het doel van de thuiszorg, het bevorderen van de zelfredzaamheid van cliënten, raakte steeds verder uit zicht. Niet de cliënt, maar doelmatigheid en extreme controle prevaleerden in de thuiszorg.
Niet ad hoc, maar rationeel
Uit de analyse van de oorzaken van het ad-hocbeleid kunnen enkele suggesties voor de toekomst worden gedaan. Zo zouden politieke partijen visie en kennis als belangrijkste criterium moeten hanteren voor de werving van Kamerleden en bewindspersonen.
Kamerleden zouden moeten nadenken over hoe kennis beter tot z’n recht kan komen in debatten en daarmee in beleidskeuzes – en geen oplossingen uit de grabbelton accepteren. Bewindspersonen en de hoogste ambtenaren zouden moeten gaan nadenken over de opbouw van een deskundig ambtenarenapparaat voor rationele beleidsontwikkeling.
Josine Teeuw werkte dertig jaar bij de rijksoverheid in verschillende functies. Zij is nu gepensioneerd. Onlangs promoveerde zij aan de Rijksuniversiteit Groningen op het proefschrift Ik wil er niets van weten. Hoe visie, tijd en kennis uit Den Haag verdwenen, 2023, Uitgeverij Verloren.
Foto: Guido 't Sas (Flickr Creative Commons)