Online debat: 'Ingeburgerd, ingebed?'Op donderdag 10 februari organiseert de Adviescommissie Vreemdelingenzaken van 15.00 tot 16.30 uur het webinar 'Ingeburgerd, ingebed?' een online debat met experts, inburgeraars en wethouders over inburgering. Via de inloglink kan het Webinar bijgewoond worden. |
Tot omstreeks 1980 was de overheid ervan overtuigd dat de in Nederland wonende migranten na verloop van tijd weer naar hun land van herkomst zouden terugkeren. Dat was ook de opvatting van de meeste migranten zelf. Pas toen duidelijk werd dat de werkelijkheid er anders uitzag, ontstond een kentering in het denken over migratie en integratie.
Werkloosheid versterkt spanningen in beleid
Een eerste uiting van dat andere denken was de Minderhedennota. Daarin ontvouwde de overheid in 1983 een beleid met drie doelstellingen: bevordering van sociaal-culturele emancipatie in de multiculturele samenleving; vermindering van sociaaleconomische achterstanden; en bestrijding van discriminatie plus verbetering van de rechtspositie der migranten. De voorgestelde benadering, ontwikkeld in de geest van de aloude verzuilingstraditie, zou bekend worden onder de slogan ‘integratie met behoud van de eigen identiteit.’
Spoedig echter bleek het lastig om respect voor verscheidenheid te combineren met bevordering van gelijke kansen op deelname in de samenleving. De internationale literatuur spreekt van een spanning tussen recognition en redistribution. Die spanning werd nog versterkt door de enorme stijging van de werkloosheid in de jaren ’80, met name onder laaggeschoolde migranten. Het gebrek aan gelijke kansen en de nadruk op groepsidentiteit plaatste de minderheden geleidelijk op grote afstand van de mainstream samenleving. Sterker nog, ze ontwikkelden zich steeds meer tot aparte ‘zorgcategorieën’.
Om die ontwikkeling te keren, adviseerde de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR) de regering in 1989 om meer te investeren in opleiding en arbeidsparticipatie van de nieuwkomers, en cultuurbehoud als prioriteit van overheidsbeleid te laten vervallen. In de vroege jaren ’90 druppelde deze nieuwe denkwijze langzaam door in de samenleving. Dat ging gepaard met pittige maatschappelijke discussies. Frits Bolkestein, destijds fractieleider van de VVD, speelde in die discussies een hoofdrol. Hij waarschuwde voor de in zijn ogen ‘onverenigbaarheid van westerse waarden en de islam’ en pleitte voor een restrictief immigratiebeleid en een actief integratiebeleid.
Van minderhedenbeleid tot integratiebeleid
Vijf jaar na de publicatie van het WRR-rapport doopte het kabinet-Lubbers III het minderhedenbeleid officieel om tot integratiebeleid. Voortaan zou burgerschap het leidend beginsel zijn voor het overheidsbeleid ten aanzien van migranten in Nederland. De verschuiving van cultuurbehoud naar burgerschap en in het verlengde daarvan naar inburgering wordt in de wetenschap aangeduid als de civic turn in het integratiebeleid. De crux ervan is dat de nadruk in het beleid meer ligt op wat groepen en individuen bindt dan op wat hen scheidt.
In ons advies ‘Beleidsopvolging minderhedendebat’ (1994) werkten Arie Van der Zwan en ik de globaal geformuleerde ideeën van de WRR nader uit en stelden wij voor inburgeringscursussen te organiseren die verplicht zouden moeten zijn voor nieuwkomers. Ook dat advies leidde tot felle debatten, niet zozeer over de noodzaak van zulke cursussen, maar wel over het verplichte karakter ervan. Waarom worden die cursussen verplicht zolang er voor het bestaande en schaarse aanbod nog ellenlange wachtlijsten zijn? En kan men volwassen burgers wel verplichten tot zoiets zonder dat daar bepaalde garanties tegenover staan, bijvoorbeeld op een baan?
Tot onze niet geringe verrassing nam het kabinet Kok I een belangrijk deel van ons advies over. Na enkele jaren van voorbereiden en experimenteren leidde dit in 1998 tot de Wet inburgering nieuwkomers (Win). Deze wet verplichtte nieuwkomers die zich langdurig in Nederland wilden vestigen tot het volgen van een volledig door de overheid betaalde inburgeringscursus. De verplichting gold alleen voor bepaalde categorieën nieuwkomers, vooral statushouders en gezinsmigranten van buiten de EU. De coördinatie van de inburgering kwam bij de gemeenten terecht, het onderwijs zelf werd grotendeels ondergebracht bij de ROC’s.
Ruk naar rechts leidt tot verharding beleid
De moord op Pim Fortuyn (2002) en de ruk naar rechts bij de Kamerverkiezingen kort nadien markeerden het begin van een nog strengere benadering van immigratie en integratie. De eisen voor naturalisatie en voor gezinshereniging werden flink aangescherpt. De in 2006 ingevoerde Wet inburgering in het buitenland verplicht potentiële migranten zelfs al voor hun vertrek een toets af te leggen, om te bewijzen dat ze over een basiskennis van het Nederlands en van de Nederlandse samenleving beschikken.
Onder hevige politieke druk ging de civic turn over in een meer assimilationistische aanpak, waarbij de nieuwkomers zich verplicht en zo snel mogelijk ‘de Nederlandse normen en waarden’ eigen moesten maken. Deze aanpak culmineerde in 2007 in weer een nieuwe wet, de Wet inburgering (Wi), die de inburgeraar verplicht om binnen een bepaalde tijd te slagen voor het inburgeringsexamen. Lukt dat niet, dan volgt een boete en kan betrokkene geen permanente verblijfstitel krijgen.
De nieuwe wet veranderde de inspanningsverplichting in een resultaatsverplichting. Bovendien drong ze gemeenten uit hun rol als coördinator van het inburgeringstraject van nieuwkomers, en verordonneerde ze dat inburgeraars voortaan zelf hun inburgering moesten betalen. Desgewenst konden zij daartoe een lening afsluiten bij de Dienst Uitvoering Onderwijs (DUO). Eerder al was het inburgeringsonderwijs ‘vermarkt’, waardoor steeds meer cursussen door particuliere ondernemingen werden aangeboden en niet meer via ‘reguliere’ onderwijsinstellingen.
De wetswijzigingen in 2007 pakten vooral in het begin rampzalig uit: klaslokalen bleven leeg, vrijwel niemand wilde zelf de cursussen betalen, en de gemeenten hadden geen middelen meer om de zaak op de rails te krijgen. Dankzij het ‘Deltaplan Inburgering' van minister Ella Vogelaar kon de oude situatie enigszins worden hersteld: de regering investeerde alsnog € 460 miljoen in de inburgering, waardoor de gemeenten hun coördinerende rol weer konden oppakken.
Dit gedeeltelijk herstel van de oude situatie paste niet in de plannen van het kabinet Rutte I, dat in 2010 aantrad met gedoogsteun van Geert Wilders’ PVV. Opnieuw ging de wet op de helling. De voortijdige val van dat kabinet betekende uitstel van de plannen, maar geen afstel. In 2013 werd de Wet inburgering opnieuw aangepast. De gemeenten speelden nu in het geheel geen rol meer en de volledige verantwoordelijkheid werd bij de inburgeraars gelegd. Nieuwe commerciële taalscholen schoten als paddenstoelen uit de grond, maar daaronder ook heel wat frauduleuze. De slagingspercentages bleven achter bij de verwachtingen en de doorstroming naar baan of vervolgonderwijs stagneerde. Eigenlijk was iedereen ongelukkig met de ‘vernieuwde’ wet en bij het aantreden van het kabinet Rutte III in 2017 werd een grondige aanpassing in het vooruitzicht gesteld. Na een lange voorbereiding werd die op 1 januari 2022 van kracht.
Gemeenten krijgen regierol terug
De kern van die jongste aanpassing is dat gemeenten hun regierol bij de inburgering weer terugkrijgen en daarvoor ook financieel worden toegerust. Verder wordt de inburgering voor statushouders weer gratis en wordt het voor een succesvolle inburgering vereiste standaard-taalniveau verhoogd van A2 naar B1. Tegelijkertijd wordt meer differentiatie naar niveau ingevoerd om zo tegemoet te komen aan de grote verschillen in achtergrond van de nieuwkomers. Ook kopen gemeenten voortaan taal- en inburgeringslessen in, niet meer de inburgeraars zelf, om de kwaliteit van het inburgeringsonderwijs beter te kunnen garanderen.
Met de jongste wetsaanpassingen wordt aan eerdere kritiek op het inburgeringsbeleid tegemoetgekomen. Gebleven echter is het sanctiesysteem, dat zowel relatief hoge boetes als verblijfsrechtelijke sancties omvat. Het is zelfs nog iets strenger geworden. Ook de eis dat gezinsmigranten hun eigen inburgering volledig betalen en binnen drie jaar het examen halen, is, hoewel volgens deskundigen strijdig met het EU-recht, ongewijzigd gebleven.
De verhoging van de taaleis – B1-niveau, binnen drie jaar te behalen – zou voor menig inburgeraar wel eens te hoog gegrepen kunnen zijn. En het voornemen om op grote schaal zogeheten duale trajecten in te voeren, waarbij inburgering wordt gecombineerd met een deeltijdbaan, een stageplek of vrijwilligerswerk, is nog nauwelijks uitgewerkt.
Beleid vertoont sporen van gemengd perspectief
Terwijl inburgering, en zeker de verplichting daartoe, een kwart eeuw geleden in Nederland nog tot felle discussies aanleiding gaf, is hierover sindsdien een veel bredere maatschappelijke en politieke consensus gegroeid. Het debat gaat niet langer over de rechtvaardiging van een inburgeringsplicht, maar veel meer over wat we met een inburgeringsbeleid willen nastreven, en hoe we de verantwoordelijkheden daarvoor verdelen. Die vragen kunnen we vanuit drie verschillende perspectieven benaderen:
- Egalitair-liberaal perspectief: inburgering is vooral van belang voor het creëren van ‘gelijke kansen’ en ‘autonomie’. Inburgering is een eerste stap op de weg naar volledige maatschappelijke integratie.
- Communitaristisch perspectief: accent ligt op de overdracht van waarden, op het leren omgaan met culturele pluriformiteit en de sociale moraal.
- Neorepublikeins perspectief: nieuwkomers moeten primair vertrouwd worden gemaakt met de grondbeginselen van de liberale democratie. In dit perspectief moeten nieuwkomers worden toegerust met de vereiste competenties, inclusief kennis van de taal en het aanleren van een democratische houding.
In het Nederlandse inburgeringsbeleid zijn sporen van alle drie genoemde perspectieven terug te vinden. Het bevordert gelijkheid van maatschappelijke kansen en acculturatie, maar stimuleert ook participatie in een liberaal-democratische samenleving.
Grotere rol gemeenten stemt hoopvol
De geschiedenis van het Nederlandse inburgeringsbeleid toont voortdurende aanpassingen in wetgeving en uitvoeringspraktijk. Sinds de Win in 1998 werd ingevoerd hebben minstens zes fundamentele aanpassingen plaatsgevonden. Slechts zelden vloeiden die voort uit een degelijke evaluatie. Daarvoor had het te evalueren stelsel meestal te kort gefunctioneerd. Het was telkens ‘de politiek’ die aandrong op verandering, waarmee inburgering in Nederland, mogelijk meer dan in enig ander land in Europa, een speelbal van politieke stemmingen is geworden.
In het huidige beleid, waarin het bevorderen van goed burgerschap voorop staat, is de spanning tussen een assimilationistische en een multiculturele aanpak gesublimeerd. Maar daarmee is die spanning niet verdwenen. De Ierse politicoloog Iseult Honohan vraagt zich af of inburgering niet moet worden gezien als ‘the acceptable face of assimilation.’ (Honohan 2016). Zo ver als zij wil ik niet gaan. Overheidsbeleid kan nieuwkomers voorbereiden op toetreding tot de arbeidsmarkt, hen kennis laat maken met de belangrijkste waarden en gedragsregels in de samenleving en hun vragen zich daar ook naar te gedragen. Verinnerlijking van die waarden en regels – voorwaarden voor assimilatie – kan het evenwel niet afdwingen.
In combinatie met het leggen van contacten buiten de eigen kring kan inburgering een bijdrage leveren aan de sociale cohesie in de samenleving. Tegelijkertijd dienen we ons ervan bewust te zijn – wellicht meer dan nu het geval is – dat de omgeving waarin veel nieuwkomers terecht komen nogal kan afwijken van de leefwereld van de ‘doorsnee’ autochtone Nederlander. Qua inhoud zou de inburgering hier beter op afgestemd kunnen worden, bijvoorbeeld door meer rekening te houden met lokale, regionale en sociaal-culturele verschillen. Inburgeren in Amsterdam of Rotterdam is echt niet hetzelfde als inburgeren in een dorp in Friesland of Limburg. De versterkte rol van de gemeenten, teruggekeerd bij de jongste wetswijziging, biedt hier voldoende kansen voor differentiatie. Hopelijk benutten gemeenten die kansen ten volle: we zouden er allemaal bij gebaat zijn.
Han Entzinger is emeritus-hoogleraar Migratie- en Integratiestudies aan de Erasmus Universiteit Rotterdam. Dit is een ingekorte versie van het essay dat hij schreef voor de Adviescommissie voor Vreemdelingenzaken. Het volledige essay staat hier.
Foto: Bas Bogers (Straatfotografie.com)