Adviseren in dienst van beslissers, niet als tegenkracht

De nieuwe Raad voor Volksgezondheid en Samenleving moet de publieke besluitvorming er voor behoeden dat maatschappelijke vraagstukken de politiek worden ingezogen. Ze hoeft echter geen tegenkracht te bieden, zo betoogt Piet-Hein Donner bij de opheffing van de RMO.

Met de Woestijnwet (1997) zijn in de jaren negentig veel adviesorganen opgeheven. Ook daarna heeft vrijwel ieder kabinet verder gesleuteld aan het stelsel van adviesorganen. Steeds was er op de achtergrond de fundamentele vraag naar het waarom van adviesraden. Zijn ze er om de beslisser te adviseren of om een ander geluid te laten horen en in te gaan tegen de domme kracht van gevestigde meningen en heersende vooroordelen?

Het is geen maatschappelijk doel om te verschillen

Om met die laatste vraag te beginnen: de gedachte dat adviesraden er zijn om een podium te bieden aan verschil is een verwisseling van symptoom en substantie. Het belang van verschillen en maatschappelijke pluriformiteit voor de democratie betekent niet dat het een maatschappelijk doel is om onderling te verschillen. Verschil is immers een gegeven dat ons bij geboorte is meegegeven in eindeloze variatie; in voorkeur, geloof en opvatting; economische, sociale en politieke verschillen, verschillen in vermogen, talenten of medemenselijkheid. De vraag is dan ook niet hoe we verschil cultiveren, maar hoe we ermee omgaan.

Er zijn samenlevingen met een hang naar homogeniteit, en er zijn er met een neiging tot verscheidenheid en pluriformiteit. Waar sommige samenlevingen een natuurlijke samenhang vertonen, hebben anderen te maken met sterk middelpuntvliedende krachten. Van Denen wordt gezegd: twee Denen groeten elkaar, drie Denen beginnen een vereniging. Van Nederlanders wordt gezegd: één Nederlander, dat is een geloof, twee Nederlanders, dat is een kerk en drie Nederlanders, dat is een kerksplitsing. Wij roemen ons vaak om onze polderzin, maar de facto werken we samen omdat het moet en bij elke vorm van samenwerking benadrukken we onze onderlinge verschillen en ergeren we ons aan elkaar. Uit eigen ervaring weet ik, je hoeft maar iets te beweren of binnen de kortste keren staat er wel een ander op die het tegendeel beweert.

Democratie heeft behoefte aan tegenkracht ofwel bepaalde vormen van maatschappelijke tegenwerking. De achterliggende idee is dat macht door macht moet worden beperkt, door countervailing powers en ‘checks and balances’. In die gedachtegang zijn tegenkrachten nuttig om ongeremde overheidsmacht in te dammen. Onze democratische rechtsstaat wordt ingedamd door belangen, opvattingen, procedures, parlementaire betrokkenheid en rechterlijke controle. De stelling dat er meer tegenkrachten nodig zijn – of minder – berust dan ook op een waardering van de uitkomsten van het democratische proces. Wie het er mee eens is, zal pleiten voor meer tegenkracht en evenwicht; wie het er mee eens is, zal menen dat er evenwicht is; en wie het allemaal te traag vindt gaan, zal pleiten voor minder tegenkracht.

Tegenkracht en evenwicht zijn nietszeggende begrippen

Tegenkracht veronderstelt een notie van waar de democratische besluitvorming op uit moet komen. Evenzo impliceert evenwicht een gemeenschappelijke norm waarmee het gewicht van afwegingen kan worden afgemeten. Op zichzelf zijn 'tegenkracht en evenwicht' nietszeggende begrippen: ze geven een positief gevoel, maar zeggen niets over waar ze feitelijk op berusten. Gebruik van beide termen veronderstelt weliswaar een antwoord op de vraag naar het waarom, waarheen en waartoe van de overheid en van de uitoefening van overheidsmacht, maar dat antwoord wordt niet bijgeleverd.

Adviesorganen hebben dat antwoord evenmin. Hun betekenis is niet dat zij grensrechter of scheidsrechter zijn om het overheidshandelen te beoordelen. Adviseren staat in dienst van het beslissen. De twee zijn onlosmakelijk met elkaar verbonden, maar zijn ook fundamenteel onderscheiden; adviseren richt zich tot wie beslist, heeft betrekking op wat besloten moet worden, maar is niet: zelf beslissen. Een advies is gericht op het beslissen door een ander.

Voor adviseren zijn er daarom altijd twee nodig: de adviseur en degene die beslist. De waarde van een advies wordt niet alleen bepaald door de inhoud, maar ook door wat ermee gedaan wordt. Een goed advies heeft een goede beslisser nodig om vrucht te dragen. ‘Wie niet uit zichzelf verstandig is, wint tevergeefs verstandige raad in’, zei men in de oudheid. Dat betekent niet dat een goede beslissing afhankelijk is van goed advies. ‘Vraag raad, maar gebruik je gezond verstand’, is een Israëlisch gezegde.

Toch is het in de eerste plaats de adviseur die er verantwoordelijk voor is dat hij de aandacht weet te trekken en weet vast te houden. Een advies moet degene tot wie het zich richt als het ware bij de hand nemen naar een uitkomst die zich als vanzelfsprekend opdringt. Daarom zal een advies aan moeten sluiten bij de oogmerken, uitgangspunten en belangen van degene tot wie het zich richt. De kracht van een advies ligt in de redenering. Goed advies is gericht op een uiteenzetting van argumenten, waarbij regering of Kamer worden verleid om het advies niet weg te schrijven of om in de verdediging te schieten, maar om mee te gaan in de redenering of om de eigen motivering aan te scherpen.

Goed bestuur vereist dat men zich laat beraden

Wie beslist heeft vaak baat bij advies; het kan opties verruimen, inzicht bieden in consequenties, nieuwe gezichtspunten openen of nieuwe informatie bevatten. Wie enkel op basis van eigen inzicht en kennis beslist, blijft vaak vastzitten in de inherente beperkingen daarvan. Maar dat betekent niet dat men altijd advies nodig heeft. Als men in eigen zaak beslist, moet men zelf weten of men wel of geen advies vraagt. Voor overheden is dat anders. Die beslissen niet in eigen zaak, maar voor anderen, over anderen en op kosten van anderen. Goed bestuur vergt dat zorgvuldig wordt beslist en dat kan vergen dat men zich laat beraden. Wie bestuurt zonder advies, sluit zich af van ideeën, opvattingen, inzichten en informatie van anderen. Nu wordt daar veelal via het publiek debat in voorzien. Maar de behoefte aan meerderheden en draagvlak impliceert ook, zoals gezegd, dat men kan blijven steken in heersende meningen, vooroordelen, wederzijdse onbekendheid en waan van de dag. Advies kan helpen om daarin niet vast te lopen.

De democratie is geschikt om de inzet van regeringen te richten op behoeften die onder de bevolking leven. Het is onder omstandigheden ook een geschikte vorm om mensen te mobiliseren en te richten op wat er echt nodig is. Maar dat is eveneens de zwakte. Want alleen onder bijzondere omstandigheden kan men meerderheden voor langere tijd gericht houden op wat er nodig is. Adviesorganen hebben mede de rol om als een soort gyroscoop eraan bij te dragen dat de publieke besluitvorming gericht blijft op de aspecten, publieke belangen en oogmerken met het oog waarop zij met name zijn ingesteld; dat is geen domme tegenkracht, maar gerichte bijsturing. Welke aspecten, belangen en oogmerken daarbij richting geven, is echter niet de keuze van het adviesorgaan, maar van de wetgever.

Een orgaan dat kan waarschuwen

Is daarmee alles gezegd over de betekenis van de RMO? De wetgever heeft beslist, dus daarmee is de kous af? Roma locuta, causa finita. Nee, natuurlijk niet! De wetgever heeft een aantal structurele hervormingen in gang gezet in de verhouding tussen overheid en burger, waardoor burgers op tal van terreinen meer op elkaar zullen zijn aangewezen. Bij velen leeft de naïeve gedachte dat wanneer de overheid terugtreedt, individuele verantwoordelijkheid en maatschappelijke samenwerking vanzelf weer herleven. Niets is minder waar.

Samenleven vergt een overheid en hernemen van sociale verantwoordelijkheden behoeft ondersteuning in de vorm van wettelijke voorzieningen die het nemen van eigen verantwoordelijkheid schragen en bevorderen. Vanuit die optiek is een adviesorgaan nodig dat het belang en de aspecten van maatschappelijke ontwikkeling permanent onder de aandacht brengt en op de implicaties ervan wijst. Een orgaan dat in het bijzonder kan waarschuwen voor de verleiding om ieder maatschappelijk vraagstuk de politiek in te zuigen en collectief te willen oplossen.

In de nieuwe combinatie van maatschappelijke ontwikkeling en volksgezondheid kunnen die aspecten in één adviesorgaan – de RV&S - heel goed tot hun recht komen. Het zijn terreinen waar burgers steeds meer in onderlinge samenwerking oplossingen zullen moeten vinden. Mits maatschappelijke ontwikkeling en volksgezondheid niet vereenzelvigd worden, bieden beide aspecten volop perspectief voor een wederzijdse bevruchting. Niet als tegenkracht, maar ten dienste van de publieke besluitvorming.

Mr. J.P. H. Donner is vice-president van de Raad van State. Dit artikel is een bewerkte versie van diens inleiding op het afscheidssymposium van de Raad voor de Maatschappelijke Ontwikkeling op dinsdag 31 maart 2015. U vindt de volledige tekst van de toespraak hier.