Burgerparticipatie heeft vaak de ambitie om besluitvorming democratischer te maken en tegenstanders te overtuigen. Uit onderzoek blijkt echter dat het democratisch gehalte vaak laag is. Er neemt slechts een eenzijdige groep hoogopgeleide burgers deel. Bovendien vermindert participatie ook geen tegenstand, omdat burgers zich juist bewuster worden van hun ideeën en visies en tegelijkertijd slechts beperkte invloed hebben (zie o.a. De Graaf e.a. 2015; Van Ingen & Van der Meer 2016).
Deze doelen leiden af van waar burgerparticipatie wel over zou moeten gaan: de ervaringen en ideeën van burgers gebruiken als een belangrijke bron van kennis om plannen of beleid te verbeteren en om ruimtelijke planvorming goed te laten aansluiten bij de lokale leefwereld van bewoners (wat overigens niet betekent dat bewoners altijd hun zin moeten krijgen).
Met dit doel in het achterhoofd hoeven er geen beloftes te worden gedaan over de democratische of representatieve waarde van het proces, want iedereen die wil, kan meedoen, en die bijdragen worden serieus genomen. Tegenstand is dan niet iets om te verhinderen, maar juist een bron van kennis, informatie en creativiteit.
‘Het politieke’
Er is veel onderzoek gedaan naar de beste praktijken van participatie (Van der Veen & Duyvendak 2021), met toolkits voor goede participatie (ProDemos [s.a.]; Visser, Van Popering-Verkerk, Van Buuren 2019; Iplo 2023) en handelingsrepertoires van bestuurders (Casteren van Cattenburch & Van Popering-Verkerk 2021). Eén belangrijk aspect wordt echter over het hoofd gezien, en dat is de neiging om ‘het politieke’ tijdens burgerparticipatieprocessen te negeren, te omzeilen of te verhullen. En juist het ontbreken van het politieke gesprek leidde er in de casuïstiek die ik onderzocht in Amsterdam toe dat burgers zich uitgesloten, bedonderd of genegeerd voelden en het idee hadden dat participatie alleen voor de bühne werd uitgevoerd (Verloo 2021).
Met ‘het politieke’ bedoel ik de rol van politieke keuzes die ten grondslag liggen aan plan- of beleidsvorming en de manier waarop er tijdens een burgerparticipatieproces over die keuzes door ambtenaren, bestuurders en burgers wordt gesproken. Conflict is een inherent onderdeel van zo’n politiek gesprek (Mouffe 1993).
‘Ligt de prioriteit hier nu bij snel woningen toevoegen of bij het democratische proces?’
Theoretici waarschuwen al jaren dat ons huidige politieke systeem in een zogenoemde post-politieke periode is beland (Van Puymbroeck & Oosterlynck 2014; Swyngedouw 2005). Zij stellen dat er geen politieke keuzes meer worden gemaakt door gekozen volksvertegenwoordigers, en dat besluit- en planvorming verloopt via ondoorzichtige, technocratische processen of via marktwerking. In de alledaagse details van burgerparticipatieprocessen zag ik deze post-politieke werkelijkheid op veel lokale en praktische manieren terug – in de opzet van het participatieproces, de inhoud van de sessies, de inzet van kennis en de betekenis van representativiteit.
Vage opzet
In de politieke besluiten van de gemeente Amsterdam wordt vaak ingezet op meerdere doelen tegelijkertijd, zoals democratisering, verduurzaming en woningbouw. Dit maakt dat de politieke grondslag van veel participatieprocessen niet helder geformuleerd wordt. Bewoners in mijn onderzoek vroegen zich bijvoorbeeld af: ‘Ligt de prioriteit hier nu bij snel woningen toevoegen of bij het democratische proces waarin er tijd wordt genomen om met bewoners goed te kijken naar hoe de plannen beter kunnen passen bij de bestaande omgeving?’
Voor een democratisch burgerparticipatieproces zou vooraf vastgesteld moeten worden hoeveel wil, ruimte en tijd er daadwerkelijk is voor de bijdragen van bewoners. Ambtenaren en bestuurders moeten niet vaag houden wat de mate van invloed van burgers kan zijn. Als deze zeer beperkt is, dan zou dit transparant moeten worden gecommuniceerd.
Als reactie krijgen bewoners: ‘Dank, we nemen het mee’, maar waarnaartoe is voor velen een raadsel
Sommige Amsterdamse bestuurders vonden dit te riskant, zeker als ze van tevoren wisten dat de burgers het er niet mee eens waren. En het werd soms vaag gehouden omdat bestuurders en ambtenaren het nog niet zeker wisten. Maar ook dat zorgt voor valse beloftes.
Ik ben in mijn onderzoek nog nooit burgers tegengekomen die een transparante afweging niet konden accepteren. Ik ben wel veel burgers tegengekomen die blijven hameren op tegenargumenten omdat ze nooit echt te horen krijgen dat het nu eenmaal een afgewogen politieke beslissing is en vooral waarom die is genomen.
Voor inhoud geen tijd
Een andere post-politieke praktijk zag ik plaatsvinden tijdens de bijeenkomsten met bewoners. Die worden vaak gefaciliteerd door goedbetaalde externe consultants. Zij hebben een breed scala aan creatieve activiteiten die dienen om de drempel van meedoen te verlagen. Niet alle bewoners beschikken immers over de kennis en het vocabulaire om het direct over planvorming te hebben.
In de praktijk gaat dit ten koste van praten over de inhoud. Er wordt leuk gespeeld met Lego, er worden kaarten getekend, er wordt in kleine groepjes gewerkt aan scenario’s, maar daarna blijft er haast geen tijd meer over om inhoudelijk te reageren op de ideeën van bewoners en het over de politieke dimensie van de plannen te hebben. Als reactie krijgen bewoners: ‘Dank, we nemen het mee’, maar waarnaartoe is voor velen een raadsel. Ambtenaren zouden ervoor moeten zorgen dat niet steeds activiteiten worden ingezet die werken als bliksemafleider van het politieke en inhoudelijke gesprek dat bewoners willen voeren.
Verbloemende kennis
De manier waarop kennis wordt ingezet, is nog een post-politieke praktijk die ik waarnam. Als de kennis van ambtenaren wordt gepresenteerd als de enige legitieme keuze, dan bedrijven zij een post-politieke praktijk. Ze laten geen ruimte voor alternatieve visies op wat een ‘goede stad’ kan zijn. Een verkeersmeting (technische kennis) kan bijvoorbeeld uitwijzen dat het ergens niet druk is. Tegelijkertijd kunnen bewoners plekken als druk ervaren, ook al valt dat in de meting niet op.
Juist als onzekerheid bloot komt te liggen, ontstaat er ruimte voor creatieve oplossingen
Ambtenaren kunnen ervoor zorgen dat ervaringskennis en technische kennis tijdens participatiebijeenkomsten gelijkwaardig aan elkaar worden behandeld en met elkaar worden verbonden in planvorming. Ze kunnen de politieke dimensie van kennisinstrumenten zichtbaar en bespreekbaar maken (bijvoorbeeld met een verkeersmeting toewerken naar een autoluwe stad). Die transparantie legt onzekerheden bloot en kan als kwetsbaar worden ervaren.
Maar ambtenaren, bestuurders en bewoners moeten accepteren dat niet op alles een klip-en-klaar antwoord is. Juist als onzekerheid bloot komt te liggen, ontstaat er ruimte voor creatieve oplossingen die niet alleen van ambtenaren hoeven te komen.
Verhullende representativiteit
De laatste post-politieke praktijk die ik waarnam, zit hem in de manier waarop wordt omgegaan met representativiteit. Hier is het post-politieke bijna onzichtbaar en soms onbewust. Wanneer burgerparticipatie verzandt in een conflict tussen gemeente en bewoners, wordt vaak een enquêteonderzoek gedaan om de publieke opinie te meten. De resultaten worden nogal eens gebruikt om te bewijzen dat de tegenstanders van een plan slechts een kleine minderheid vormen.
In ieder besluit zijn winnaars en verliezers, om dat te accepteren is een politiek gesprek nodig
Een logisch gevolg is dat bewoners de legitimiteit van de enquête gaan betwisten. Ze stellen dat de vraagstelling sturend is, dat de enquête niet goed is ingevuld of is ingevuld door toevallige voorbijgangers in plaats van door buurtbewoners. Als antwoord hierop proberen ambtenaren burgers te betrekken bij het formuleren van de vragen en het uitzetten van de enquête. Desondanks worden de uitkomsten betwist. ‘Het is ook nooit goed!’ zeggen de ambtenaren dan.
Maar zoals ik eerder schetste, gaat burgerparticipatie vooral om de kwaliteit van een plan verbeteren, meer dan over representativiteit. Ook een beperkte groep burgers kan immers aan dat doel bijdragen en ook zij zijn onderdeel van het publieke belang. In ieder besluit zijn winnaars en verliezers, maar om dat te accepteren is een politiek gesprek nodig – een gesprek waarin openlijk wordt gekozen voor het negeren van een deelbelang en waarin het waarom wordt uitgelegd op basis van politieke argumenten en overwegingen. Dus geen gesprek waarin een politieke keuze wordt verbloemd door argumenten over het gebrek aan representativiteit van burgers.
De kwaliteit van burgerparticipatie zou er kortom op vooruitgaan als er eerlijker, transparanter, bewuster en dus ‘politieker’ in wordt geopereerd. Bij burgerparticipatie die niet voor de bühne is, maar voor echt betere plannen en beleid, stellen ambtenaren zich op als de verbindende factor tussen de deelnemers, de onderwerpen, de politieke afwegingen en de soorten kennis die worden ingebracht tijdens bijeenkomsten. En zij zorgen dan voor een inclusieve vertaling van al die kennis naar goede planvorming.
Nanke Verloo is universitair docent stedelijke politiek en planologie aan de Universiteit van Amsterdam. Dit artikel is geschreven in de context van haar Urban Citizen fellowship bij het NIAS/KNAW en de gemeente Amsterdam en haar VENI-onderzoek gesubsidieerd door NWO. Zij is tevens redactielid van het Tijdschrift voor Sociale Vraagstukken en hoofdredacteur van Beleid en Maatschappij.
Foto: Rudy en Peter Skitterians via Pixabay