Het merendeel van de Nederlandse gemeenten heeft een referendumverordening. Daarin staat dat een referendum kan plaatsvinden op initiatief van inwoners of op initiatief van de gemeenteraad – of beide (zie kader). Het referendum wordt lokaal veelal beschouwd als een waardevol instrument van burgerparticipatie, maar het heeft ook nadelen. Zo kunnen tegenstanders in een voor/tegen-stemming bijvoorbeeld niet aangeven waarom zij het oneens zijn met het raadsbesluit en welk alternatief zij prefereren.
De beleidsopvolging van een burgerforum is niet altijd even concreet
Ook zijn kiezers inhoudelijk lang niet altijd goed geïnformeerd over het onderwerp en de verschillende argumenten voor of tegen. Met name een tegenstem is na afloop door de gemeenteraad moeilijk te interpreteren anders dan het verwerpen van het betreffende raadsvoorstel. Hoewel duidelijk is dat inwoners het voorgelegde raadsvoorstel niet steunen, blijft vaak onduidelijk welke alternatieve beleidsopties dan wél op tafel liggen.
Betere balans
Een vorm van participatie die aan deze beperkingen tegemoet kan komen, is het burgerforum (ook ‘burgerberaad’ genoemd). Hierin komt een, bij voorkeur representatieve, groep inwoners bijeen om samen tot een advies te komen over een beleidsonderwerp. Hoewel overleg op basis van informatie zeer waardevol is, is de beleidsopvolging van een burgerforum niet altijd even concreet.
Tegen deze achtergrond is in verschillende landen de gedachte opgekomen dat in de combinatie van een burgerforum met een referendumstemming een betere balans kan worden gevonden tussen kwalitatief overleg en kwantitatieve helderheid. In een onlangs verschenen wetenschappelijk artikel* bespreken wij drie momenten in het referendumproces waarop een burgerforum expliciet in aanvulling op een referendum inzetbaar is: voorafgaand aan het uitschrijven van het referendum; tussen het initiëren van een referendum en de stemming; na de stemming.
De bedoeling is niet om de referendumstemming te ondermijnen, maar om deze juist te optimaliseren: een goed geïnformeerde stem over een doordacht beleidsvoorstel heeft meer betekenis dan een vluchtige voor- of tegenstem.
In deze bijdrage bespreken we hoe een burgerforum mogelijk ook in Nederlandse gemeenten inzetbaar is in aanvulling op verschillende referendumvormen.
Referenda in verschillende verschijningsvormenDe begrippen ‘raadgevend’ en ‘raadplegend’ referendum worden in de praktijk vaak verward met begrippen als ‘correctief’ en ‘bindend’. Een raadgevend referendum wil zeggen dat inwoners het initiatief nemen tot een referendum (zij geven raad aan de gemeenteraad). Zo’n referendum is correctief als het is gericht tegen een (voorgenomen) raadsbesluit: initiatiefnemers willen het besluit corrigeren. Dat wil niet zeggen dat het referendum ook bindend is – dat is bij lokale referenda op dit moment nog niet mogelijk. Een niet-correctief referendum (ook wel: avancerend referendum of burgerinitiatief) gaat over een eigen voorstel van inwoners. Een raadplegend referendum wil zeggen dat de gemeenteraad inwoners op eigen initiatief raadpleegt door een referendum. |
Variant 1: burgerforum ontwikkelt beleidsalternatief
Een burgerforum is inzetbaar om een alternatief te ontwikkelen dat in een referendum aan kiezers wordt voorgelegd. Het ligt voor de hand dat dit wordt gekoppeld aan een raadplegend referendum. Als de raad signaleert dat een thema van grote maatschappelijke waarde is, kan het betrekken van burgers bij het formuleren van een beleidsalternatief zorgen voor creatieve ideeën en draagvlak.
Het burgerforum verkent de beleidsopties en adviseert over een of meer oplossingsrichtingen. Vervolgens kunnen alle kiesgerechtigden daarover stemmen. Deze variant is op nationaal niveau meermaals succesvol toegepast in Ierland. Diverse Nederlandse gemeenten hebben concrete plannen om een lokaal burgerforum te organiseren. Door de voorgestelde oplossingen aan een stemming te koppelen, kan een bredere groep inwoners bij het participatietraject worden betrokken en ontstaan er breder gedragen oplossingen.
Variant 2: burgerforum informeert kiezers over het onderwerp
Als een referenduminitiatief in gang is gezet, is een burgerforum inzetbaar om kiezers te informeren en (zo mogelijk) te adviseren over het voorstel dat ter stemming voorligt. Het burgerforum krijgt informatie van experts en hoort voor- en tegenstanders. Daarna stuurt het burgerforum naar alle kiezers een verklaring, met daarin een toelichting van het onderwerp, de voor- en nadelen en zo mogelijk een – niet noodzakelijk unaniem – stemadvies. De kiezers bepalen uiteindelijk hun eigen keuze.
Hoewel deze subsidies nuttig zijn, bereiken ze vaak slechts een deel van de inwoners
Deze variant wordt toegepast bij burgerinitiatieven in de Amerikaanse staat Oregon en leent zich ook voor raadgevende referenda in Nederlandse gemeenten, zowel voor burgerinitiatieven als voor correctieve referenda.
In lokale referendumverordeningen wordt in Nederland vaak voorzien in subsidieverstrekking aan maatschappelijke groeperingen en inwoners ter bevordering van debat en meningsvorming over het referendumonderwerp. Hoewel deze subsidies nuttig zijn, bereiken ze vaak slechts een deel van de inwoners. Ook is vaak maar een zeer gering deel van de gesubsidieerde activiteiten gericht op evenwichtige reflectie op het onderwerp, startend vanuit een neutrale positie. Een burgerforum zou deze taak daarom goed kunnen vervullen.
Variant 3: burgerforum praat door over de uitslag
Als een raadsvoorstel in een correctief referendum bij meerderheid wordt verworpen, is dat soms een duidelijk signaal van afkeer tegen specifiek beleid, zoals een gemeentelijke fusie of de invoering van een afvalscheidingssysteem. In andere gevallen omvat een raadsvoorstel meerdere componenten, die niet noodzakelijkerwijs allemaal op weerstand stuiten. Te denken valt aan woningbouw, waarbij specifieke bouwlocaties of hoogbouwplannen tot weerstand en een referendum leidden, maar andere vormen van woningbouw wél worden gesteund.
Om erachter te komen waar de ruimte zit voor alternatief beleid, voert een gemeente momenteel veelal individuele gesprekken met inwoners of zet ze een bewonersenquête in. In een burgerforum zou een groep inwoners aan de hand van de uitkomst van de referendumstemming kunnen toewerken naar breed gesteund alternatief beleid.
Breed draagvlak
Gemeenten kunnen bij het opstellen of actualiseren van een referendum- of een participatieverordening actief nadenken over mogelijkheden voor overleg ter aanvulling en versterking van het referendumproces Hierdoor ontstaat meer ruimte voor constructieve beleidsontwikkeling en evenwichtige informatie-uitwisseling.
In de koppeling van referendum en burgerforum ontstaan nieuwe mogelijkheden voor beleidsvorming met breed draagvlak. De verbinding tussen deelnemers en de bredere bevolking wordt beter door bijvoorbeeld een livestream van de beraadslagingen van het burgerforum, een digitaal platform om input te leveren en een informatiekrant met bevindingen en adviezen. Door inwoners in brede zin te betrekken bij zowel het stemmings- als het overlegproces, krijgt de referendumstemming meer inhoudelijke invulling.
Charlotte Wagenaar en Frank Hendriks zijn betrokken bij het NWO-Redress-project (2021-2026). Hierin wordt onderzoek gedaan naar zogeheten hybride democratische innovaties: vormen van burgerparticipatie met zowel een stemmings- als een overlegcomponent. Meer informatie op redressproject.nl.
Noot
* Hendriks, F. & C.C.L. Wagenaar (2023). The Deliberative Referendum: An Idea Whose Time has Come? Administration & Society, 55(3), 569-590. In dit openbaar toegankelijke artikel worden de drie varianten nader toegelicht aan de hand van internationale praktijkvoorbeelden en reflecteren de auteurs op de respectievelijke voordelen, uitdagingen en ontwerpvraagstukken.
Foto: kruidhof (Flickr Creative Commons)