Hoe toegankelijk zijn de publieke voorzieningen vandaag eigenlijk? Volgens een rapport van het Sociaal en Cultureel Planbureau zijn het niet de armste groepen die het meeste voordeel halen uit de overheidsvoorzieningen. Het zijn evenmin de middeninkomens die het meeste profijt trekken uit de overheidsvoorzieningen, als gebruiker van onderwijs, ontvanger van huurtoeslag, reiziger in het openbaar vervoer, gebruiker van thuiszorg. Nee, het zijn vooral de hogere en de vooral hoogste inkomens die profiteren van de door de overheid geleverde publieke diensten en goederen.
Vermarkting is per definitie beperking
In het SCP-rapport wordt de vraag gesteld of het vastgestelde verdelingsresultaat te rechtvaardigen valt op basis van de beleidsdoelstellingen. De overheid biedt weliswaar tal van diensten aan, maar niet alle potentiële gebruikers weten of en hoe ze er een beroep op kunnen doen. In die zin is de publieke, door de overheid aangestuurde dienstverlening nu al ongelijk. De vormen van collectieve actie die lokaal en via zelfregulering aangestuurd worden, maken in hun huidige variant (nog) niet het verschil.
De 'vermarkting' van de huidige publieke voorzieningen helpt evenmin: vermarkting betekent immers per definitie dat de toegang tot voorzieningen beperkt wordt tot diegenen die het zich kunnen veroorloven. Er zijn allerlei subsidieregelingen te bedenken om dit te corrigeren, maar vermarkting leidt er eigenlijk toe dat een publiek goed wordt omgevormd tot een privaat goed, met alle gevolgen van dien. Hoewel er geen specifieke wetenschappelijk onderbouwde vergelijking bestaat tussen de drie alternatieven – staat, markt en burgercollectieven- lijkt het er op dat ongelijkheid bij elk van de drie governance models een probleem is. Dit betekent overigens niet dat we ons er bij moeten neerleggen, maar het nuanceert wel het totaalplaatje: zoals we het nu aanpakken is het niet per definitie gelijker of evenwichtiger.
Burgers hebben eeuwenlang voor zichzelf gezorgd
Markt en staat zijn twee beproefde oplossingen die niet altijd het gewenste resultaat opleveren; de 'derde weg’, die van de burgercollectieven, ligt nog 'open' en lijkt nieuw. Maar burgercollectieven zijn helemaal niet zo nieuw; ze zijn eeuwenlang essentieel geweest in het aansturen van de private en publieke dienstverlening in Nederland. In ons land heeft honderden jaren een wijdverbreid gildensysteem bestaan. De gilden kwamen in eerste instantie op voor de eigen leden, maar bekommerden zich ook om het welzijn van andere burgers. Daarnaast namen ze onder andere de verantwoordelijkheid op zich voor de verdediging van de stad. Op het platteland verenigden boeren zich in de Middeleeuwen in markegenooschappen. Deze organisaties beheerden het collectieve weideland en verdeelden turf onder de aangesloten leden. Ook hier was er sprake van ‘lidmaatschap’ onder voorwaarden, niet iedereen werd toegelaten, maar binnen de institutie zelf werd gestreefd naar een gelijke verdeling van bezittingen. Pas aan het einde van de 18e eeuw koos West-Europa resoluut voor het huidige privaat versus publiek model, dat weinig ruimte laat voor samenwerkingsverbanden tussen burgers onderling.
Met mijn verwijzing naar de geschiedenis wil ik geen pleidooi houden om de overheid uit te kleden en alles maar over te laten aan de burger. Ik spreek eerder de wens uit tot een grotere institutionele diversiteit in de samenleving. Een model dat ruimte biedt aan de inclusieve en duurzame samenwerking tussen burgers en waar de overheid optreedt waar dat nodig is.
Politiek en samenleving moeten privatisering heroverwegen
De overheid lijkt vooral vragen te hebben over de huidige groei van het aantal burgercollectieven; de ministeries en lokale overheden weten niet wat ze met die collectieven aan moeten en hoe ze eventuele successen naar elders zouden kunnen kopiëren. Hier gaat het al meteen mis: een zelforganisatie is bijna spreekwoordelijk lokaal waardoor een succesvol voorbeeld niet zomaar van de ene provincie naar de andere gekopieerd kan worden. Dat lokale karakter heeft zowel voordelen als nadelen. Het grote voordeel is dat met zelforganisatie heel kort op de bal kan gespeeld worden, waardoor tijd en geld kan bespaard worden. Bovendien draagt de sterke sociale controle bij aan preventie en detectie. Het nadeel van het lokale karakter van zelforganisaties is dat ze eerder energie stoppen in de oplossing van hun eigen problemen dan in expansie en het netwerken met andere gelijksoortige initiatieven. De vroegmoderne instituties voor collectieve actie waren evenmin erg zichtbaar en misten daardoor een kans om hun zaak hard te maken t.a.v. de overheid; die historische les is kennelijk ter harte genomen, want de huidige burgercollectieven en coöperaties hebben het netwerken omarmd.
Ondanks haar twijfels bestaat er bij de overheid een merkbare wil om zelforganisaties een grotere rol te geven in de samenleving. Daarmee sluit ze aan bij een denken waarin de publieke dienstverlening niet langer beschouwd wordt als een verantwoordelijkheid van de overheid alleen. Overigens leert de zorg dat privatisering zeker niet altijd feilloos werkt en dat 'de markt' niet altijd een compleet en kwalitatief aanbod levert. Het vergt politieke moed, maar het is hoog tijd dat de samenleving heroverweegt waar de mogelijkheden en ruimte voor privatisering liggen en waar niet en waar we winst maken opportuun en moreel aanvaardbaar vinden, maar vooral ook: waar niet?
Zelforganisaties zijn geen panacea
De Nobelprijswinnares Economie 2009, Elinor Ostrom, stelde een poos geleden dat instituties voor collectieve actie die gedreven worden door zelforganisatie geen 'panacea' zijn: ze kunnen niet alle problemen oplossen en zijn evenmin geschikt om elk product of dienst in onze samenleving te leveren. Wat we daarom nodig hebben, is een kritische evaluatie van wat een samenleving aan producten en diensten nodig heeft en welk model het meest geschikt is voor welk domein.
Om burgercollectieven de benodigde ruimte te bieden, moet de overheid tevens een juridisch en operationeel raamwerk opzetten, onder meer door het creëren van een nieuwe, toegankelijke rechtspersoon want hier zit precies het probleem inzake ongelijkheid: constructief actief zijn als burger kost vandaag teveel moeite en kennis. Thans zijn er twee varianten op burgercollectieven: burgerinitiatieven - de vereniging van lokale buurtbewoners die leven bij de gratie van de vrijwilligers - en coöperaties, die als bedrijf functioneren maar dan net ietsje anders. Beide varianten worden met lastige wettelijke barrières geconfronteerd, die vooral de minder geschoolde burgers afschrikken. De overheid zou een derde weg kunnen creëren, in de vorm van Public-Collective Partnerships. Daarbij moet gedacht worden aan de schepping van een nieuwe rechtspersoon en aan de overdracht van verantwoordelijkheden, van overheid naar burgercollectief. De laatste moet zich de overgedragen verantwoordelijkheden ook daadwerkelijk kunnen toe-eigenen voor een welbepaalde periode. Immers, gebruiksrecht, niet eigendomsrecht, was het centrale principe waarop de historische instituties voor collectieve actie gebaseerd waren.
Monitoren en controleren
Betekent dit nu dat de overheid burgers alleen mag kietelen met leuke incentives en ideetjes en verder lijdzaam moet toezien? Nee. De huidige economische crisis toont maar al te goed aan dat het principe van zelfregulering op het niveau van de markt althans geen onverdroten succes is. Zelfregulering op het niveau van burgercollectieven, die lokaal niveau actief zijn in kleine groeperingen, is echter van een heel andere orde: de herkenbaarheid – letterlijk elkaar in de ogen kunnen kijken - van dat soort initiatieven zorgt ervoor dat sociale controle een belangrijke preventieve rol speelt. De overheid kan – het klinkt bijna tegennatuurlijk - streven naar kleinschaligheid en naar wat in het jargon heet Polycentric governance. In plaats van aan te sturen vanuit een specifiek centrum, is het streven naar vele centra die niet in een hiërarchische maar intermediërende verhouding staan tot elkaar. Tegelijkertijd kan er een raad van toezicht komen die een oogje in het zeil houdt zonder dat hierbij sturend gewerkt wordt.
De uitdaging voor de overheid in de komende jaren zal zijn om collectieve oplossingen de kans te geven zich uit te breiden. Momenteel zijn burgercollectieven slechts een marginaal verschijnsel in het totale economische gebeuren, maar wat er vandaag, lokaal, op het terrein gebeurt, kan zo langzamerhand wel als een kleine revolutie omschreven worden. Burgers blijken een stuk minder 'lui' te zijn dan gedacht. Dat neemt niet weg dat het veel moed en energie van diezelfde burger zal vergen om een alternatief te realiseren voor het bestaande duale model van markt of staat. Een nieuw model waar alle lagen van de bevolking in gelijke mate mee bereikt kunnen worden.
Tine de Moor is universitair hoofddocent verbonden aan het Onderzoeksinstituut voor Geschiedenis en Cultuur van de Universiteit Utrecht. Voor de uitgebreide online versie van dit artikel, zie: http://www.collective-action.info/TSS_PCPs.
Op 29 November-1 December 2012 vindt de Utrecht Conference 'Design and Dynamics of Institutions for Collective Action' plaats. Het congres begint met een tribute aan Elinor Ostrom, de vrouw die een cruciale rol speelde in het onderzoek naar instituties voor collectieve actie. Deelname als toehoorder is zowel voor de tribute (gratis) als voor het congres (conference fee) nog mogelijk. Voor beide is inschrijving nodig. Alle details, incl. het programma, zijn te vinden op: http://www.collective-action.info/conference/.