Een strenge aanpak van uitkeringsfraude staat al jaren hoog op de politieke agenda. Maar wat gebeurt er binnen de uitvoeringsinstanties? Hoe gaan medewerkers om met de regels en met de uitkeringsgerechtigden? In mijn proefschrift heb ik de handhaving van de verplichtingen bij uitkeringen onderzocht bij drie sociale diensten en twee UWV Werkbedrijven.1
Onderzoek biedt blik achter de deur van de spreekkamers
Om de uitvoering van het handhavingsbeleid te doorgronden, onderzocht ik de praktijk van onderop. De focus lag op het handelen van de street level bureaucrats (Lipsky, 2010), dat wil zeggen op medewerkers die in hun dagelijkse werk met beperkte tijd en middelen contact hebben met cliënten. De gedachte is dat het functioneren van een instantie alleen te begrijpen is door het handelen van medewerkers op uitvoeringsniveau (street level) te analyseren.
Handhaving betreft preventieve en repressieve activiteiten van medewerkers ter bevordering van naleving van de socialezekerheidswetgeving door uitkeringsgerechtigden. Ik keek naar handhavingsstijlen (May & Winter, 1999, 2000) van medewerkers en naar de principes van responsive regulation (Ayres & Braithwaite, 1992) in de uitvoeringspraktijk. Laatstgenoemde benadering gaat ervan uit dat de manier waarop medewerkers reageren op regelovertredingen afgestemd moet zijn op de houding en de beweegredenen van de cliënt.
Strenge regels leiden niet vanzelfsprekend tot strenge uitvoering
In 2013 is de Wet aanscherping handhaving en sanctiebeleid SZW-Wetgeving (de ‘Fraudewet’) ingevoerd. Mijn onderzoek laat zien dat strenge regelgeving niet vanzelfsprekend leidt tot strenge uitvoering. Zo is bijvoorbeeld bij het UWV de sollicitatieplicht: standaard vier keer per vier weken een sollicitatieactiviteit verrichten.
Bij de ene vestiging wordt dit ‘vier keer per vier weken’ letterlijk geïnterpreteerd. Als iemand in de eerste periode zes keer gesolliciteerd heeft en in de tweede periode twee keer volgt daarom een maatregel. Bij de andere vestiging wordt gesteld dat de uitkeringsgerechtigde gemiddeld genoeg heeft gesolliciteerd.
Van strikt straffen tot flexibel overreden
Bij de uitvoeringsinstanties trof ik drie typen handhavingsstijlen aan: strikte bestraffing, flexibele bestraffing en flexibele overreding. Medewerkers met een strikte bestraffende handhavingsstijl passen de regels consequent toe en reageren punitief op overtredingen. Zij vinden dat controleren bij de dagelijkse werkzaamheden hoort en kiezen voor uniformiteit in de handhaving. Het niet opleggen van een sanctie is voor hen geen optie.
Iedereen gelijk behandelen, dat zullen we moeten doen omdat er regels zijn. […] En dat ik iemand dan zielig of leuk of aardig vindt, dat doet er niet toe. (medewerker Samara)
Bij een flexibele bestraffende handhavingsstijl passen de medewerkers de regels soepel toe en reageren ze sanctionerend op overtredingen. Deze medewerkers geven aan dat regels niet altijd centraal hoeven te staan en dat zij vrijheid ervaren om af te wijken van regels. Ook vinden ze dat uitkeringsgerechtigden verantwoordelijkheden hebben en dat sanctioneren bij hun werk hoort.
Heel gewoon heel duidelijk en helder in de spreekkamer, dit tolereer ik wel en dit tolereer ik niet. (medewerker Tom)
Bij een flexibele overredende handhavingsstijl past de medewerker de regels soepel toe en probeert hij of zij de uitkeringsgerechtigde te overtuigen tot naleving. Deze medewerkers kiezen, wanneer een keuze moet worden gemaakt tussen de regels en de klant, voor de klant. Wanneer de keuze gemaakt moet worden tussen iedereen gelijk behandelen en maatwerk, kiezen zij voor maatwerk.
Ik zit hier niet als controleambtenaar. Even politiek gezegd heb ik geen controlefunctie. En dat wil ik ook niet. (medewerker Martijn)
Afstemmen op het gedrag van uitkeringsgerechtigden werkt het best
Maar medewerkers combineren ook handhavingsstijlen. Sommigen doen dat incidenteel. Zij reageren overredend op overtredingen, maar af en toe – meestal wanneer zij persoonlijk geraakt worden door het gedrag van uitkeringsgerechtigden – reageren zij bestraffend. Deze vorm van handhaven moet zoveel mogelijk voorkomen worden omdat de medewerker zich in deze gevallen niet opstelt als een professional.
Andere medewerkers combineren structureel handhavingsstijlen. Zij stemmen hun handhavingsstijl af op (het gedrag van) de uitkeringsgerechtigde. Deze medewerkers hebben een flexibele wijze van regeltoepassing en variëren in hun reactie op overtredingen. Op deze manier benaderen zij de uitkeringsgerechtigde in eerste instantie overredend, waarna zij steeds punitiever worden als deze de regels blijft overtreden.
Deze manier van handhaven komt overeen met wat Ayres en Braithwaite (1992) beschrijven als responsive regulation (responsieve handhaving). In de uitvoeringspraktijk kan deze vorm van handhaven het beste gestimuleerd worden om naleving van de regels door uitkeringsgerechtigden te bereiken.
Opereren als street-level diplomaten
Uitvoerende medewerkers spelen al met al een belangrijke rol bij de handhaving van de socialezekerheidswetgeving. Waar Lipksy uitvoerende medewerkers beschrijft als street level-bureaucraten (2010), beschrijf ik in mijn onderzoek medewerkers als street level-diplomaten. Medewerkers bevinden zich ‘tussen de regels’ waarbij zij als diplomaten opereren tussen de verschillende belangen. Ze hebben te maken met de uitvoeringinstantie waar zij voor werken, de uitkeringsgerechtigde (de klant) en daarbij moeten zij de regels in gedachten houden en spelen ook hun eigen normen en waarden een rol.
Medewerkers vinden kortom manieren om ‘tussen de regels’ te handelen, zoals zij vinden dat in die situaties het best passend is. Afstemming op de uitkeringsgerechtigde, zoals responsieve handhaving voorschrijft, kan het beste gestimuleerd worden door uitvoerende medewerkers te gaan behandelen als diplomaten en niet als bureaucraten.
Paulien de Winter is docent-onderzoeker bij de faculteit rechtsgeleerdheid aan de Rijksuniversiteit Groningen. Zij promoveerde op 11 juli 2019 aan de Rijksuniversiteit Groningen op het proefschrift ‘Tussen de regels. Een rechtssociologische studie naar handhaving in de sociale zekerheid’.
Noot:
- Het onderzoek is uitgevoerd aan de Rijksuniversiteit Groningen met financiële ondersteuning van Instituut Gak.
Foto: Craig Adderly via Pexels.com