In 2020 is het vijf jaar geleden dat in Nederland een omvangrijke stelselwijziging plaatsvond in het sociaal domein. De invoering van de Wet maatschappelijke ondersteuning 2015, de Jeugdwet en de Participatiewet betekende een forse uitbreiding van de gemeentelijke verantwoordelijkheid op dit terrein.
In dit ‘jubileumjaar’ dringt de vraag zich op of de decentralisaties Nederland tot nog toe hebben gebracht wat ervan werd gehoopt en of bijsturing nodig is. Het rapport Sociaal domein op koers? Verwachtingen en resultaten van vijf jaar decentraal beleid maakt de balans op en concludeert dat de decentralisaties in het sociaal domein nog niet alles hebben gebracht wat ervan werd verwacht. Het rapport trekt rode draden door de evaluaties van de drie wetten, aangevuld met recente literatuur, en komt zo tot overkoepelende conclusies.
Hooggespannen verwachtingen
De decentralisaties gingen gepaard met vele verwachtingen en doelen. Een decentrale aanpak zou het mogelijk maken om vaker vroegtijdige (lichte) hulp te bieden, zodat zwaardere en duurdere hulp voorkomen kan worden. Gemeenten zouden beter (dan hogere bestuurslagen) in staat zijn om integraal te werken op de drie terreinen van het sociaal domein, samen te werken met andere partijen, en hun dienstverlening aan te passen aan de hulpbehoefte van de burger. Daarbij zouden gemeenten eerst de eigen kracht en het sociaal netwerk van mensen moeten aanspreken. Uiteindelijk zou dit moeten resulteren in meer participatie van burgers, een zorgzamere samenleving en een helder en houdbaar stelstel.
De praktijk is weerbarstig
De afgelopen jaren is er door de uitvoeringspraktijk veel werk verzet, zowel door gemeenten als door (zorg)aanbieders, werkgevers en andere betrokken partijen. Toch blijkt de praktijk weerbarstig te zijn en is het voor gemeenten lastig gebleken om aan de hooggespannen verwachtingen, zoals integraal werken, betere samenwerking en meer maatwerk, te voldoen. Ook de verwachting dat gemeenten problemen eerder kunnen signaleren dan het rijk, omdat ze dichter bij hun burgers staan, is in de praktijk nauwelijks gerealiseerd.
Hoewel de meeste gemeenten sociale wijkteams hebben opgezet, komen die er niet altijd aan toe om problemen bij mensen actief op te sporen. Veel mensen voelen zich geholpen, maar de toename van participatie door die hulp is beperkt en sommige mensen met een ondersteuningsbehoefte worden niet bereikt. De samenleving lijkt nog niet veel zorgzamer geworden en het stelsel is nog steeds complex. Kortom: het sociaal domein stagneert en de vraag is hoe het weer vlot getrokken kan worden.
Opgave: herbezinnen en bijsturen
Op basis van de uitkomsten van deze analyse zou het rijk de verwachtingen en regels kunnen aanpassen zodat gemeenten in de praktijk beter in staat zijn kwetsbare burgers te ondersteunen. We zien voor het rijk twee opgaven die allebei van belang zijn: herbezinnen en bijsturen. Herbezinnen betekent opnieuw nadenken over realistische doelen voor burgers, samenleving en stelsel. Bijsturen kan plaatsvinden door binnen de bestaande kaders problemen aan te pakken, waardoor in de ondersteuningsbehoefte van de burger beter wordt voorzien. We doen hiervoor de volgende aanbevelingen.
Wees realistisch over redzaamheid en de zorgzame samenleving
In de decentrale aanpak werd ook meer van mensen zelf verwacht: eigen kracht, zelfredzaamheid en meer voor elkaar zorgen. Het onderzoek laat echter zien dat de verwachtingen van het rijk en de ervaringen van de praktijk niet overeenkomen. Juist mensen die hulp vragen kunnen het niet altijd zelf. Ook blijkt dat mensen het vaak moeilijk vinden om anderen uit hun omgeving om hulp te vragen of er is niemand om hen te helpen. Het percentage mensen dat mantelzorg geeft aan mensen met een beperking is sinds de decentralisaties niet toegenomen.
Reken jezelf niet rijk
Bij de overheveling van taken naar de gemeenten werden de bijbehorende budgetten direct gekort. Het onderzoek laat echter zien dat gemeenten minder mogelijkheden hebben om het goedkoper te doen dan verwacht. Dit komt doordat de verwachte ‘eigen kracht’ of hulp uit eigen netwerk niet altijd mogelijk of voldoende is. Daarnaast leidt investeren in preventie en lichte voorzieningen, zoals sociale wijkteams, niet onmiddellijk tot afname van het gebruik van zwaardere voorzieningen.
Zorg voor integraal rijksbeleid
De drie gedecentraliseerde wetten in het sociaal domein verschillen behoorlijk in karakter. Dat komt deels doordat ze door verschillende ministeries ontwikkeld zijn. Gemeenten die in de lijn van elke afzonderlijke wet willen handelen, hebben soms moeite om tegelijkertijd de verwachtingen van de decentralisaties te realiseren. Daarnaast is de aansturing en de communicatie vanuit de ministeries richting gemeenten grotendeels verkokerd gebleven. Voor een goede werking van het sociaal domein op decentraal niveau, zou daarom ook op centraal niveau met een integrale blik naar de drie wetten gekeken moet worden.
Hanteer een brede definitie van het sociaal domein
Verbinding van de drie terreinen met andere onderdelen van het sociaal domein en flankerende wetten is belangrijk en wordt in de gemeentelijke praktijk ook vaak gemaakt. Zo komen verbindingen met bijvoorbeeld schuldhulpverlening, (passend) onderwijs en medische of langdurige zorg veel voor. Het is van belang om samenwerking over die schotten heen te realiseren, waarbij duidelijk moet zijn waar de regie is belegd.
Geef meer prioriteit aan kwetsbare groepen
In het sociaal domein worden veel mensen geholpen door de gemeente. Tegelijk is het zorgelijk dat in de huidige praktijk een aantal kwetsbare groepen aan het kortste eind lijkt te trekken. Lichte hulpvragen krijgen voorrang omdat deze goedkoper zijn op te lossen. De hulp aan specifieke kwetsbare groepen lukt niet goed. Zo zijn er lange wachttijden voor jongeren met complexe problemen en zijn de baankansen afgenomen voor mensen die aangepast werk nodig hebben. Ook wordt de hulpverlening aan mensen met meerdere problemen belemmerd door ingewikkelde regelgeving.
Verminder complexiteit van regelgeving
Het sociaal domein is - nog steeds - een complex systeem voor veel betrokken partijen. Burgers weten niet altijd waar ze hulp kunnen krijgen. Voor aanbieders en werkgevers zijn de administratieve lasten soms toegenomen, omdat ze moeten samenwerken met meerdere gemeenten in plaats van een centraal orgaan. Meer aandacht zou uit moeten gaan naar goede informatievoorziening en vereenvoudiging van procedures.
Tot slot: de coronapandemie
De coronacrisis die Nederland en de wereld momenteel treft, zet het sociaal domein (ook financieel) extra onder druk. Het sociaal domein is het vangnet van de samenleving en de huidige ontwikkelingen in verband met de coronapandemie maken dit nog eens extra duidelijk. De coronapandemie laat zien dat er soms sprake is van pech die maar moeilijk vooraf in te calculeren is. Het benadrukt het belang van een goed ingericht, effectief en efficiënt stelsel dat als vangnet dient als mensen het even niet op eigen kracht kunnen.
Patricia van Echtelt, Mariska Kromhout en Peteke Feijten zijn werkzaam bij het Sociaal en Cultureel Planbureau. Dit artikel is gebaseerd op en een gedeeltelijke weergave van het SCP-rapport ‘Sociaal domein op koers? Verwachtingen en resultaten van vijf jaar decentraal beleid’ dat vandaag, op 16 november 2020, is verschenen.
Foto: Toa Heftiba via Unsplash