Een recent CPB-rapport (2016) ‘kansrijk arbeidsmarktbeleid’ heeft tot de nodige aandacht in de media geleid (Weel, 2016). De algemene strekking van de reacties op dit rapport is dat het huidige re-integratiebeleid weinig effectief en daarom dus ook zinloos is. Het beeld van de meerwaarde van re-integratie dat het rapport oproept is inderdaad verre van rooskleurig. Toch denk ik op basis van ditzelfde rapport en andere onderzoeken dat de conclusie dat re-integratiebeleid zinloos is, te kort door de bocht is. Ten eerste weten we van veel specifieke re-integratiemethoden helemaal nog niet of en voor welke groepen ze effectief zijn. Ten tweede gaan reacties op het CPB-rapport voorbij aan de belangrijke vraag: zijn re-integratiemethoden voor verbetering vatbaar, door systematisch te investeren in professionalisering van de uitvoering van dit werk?
Bij veel van de aanpakken die het CPB-rapport heeft bekeken, vermelden de auteurs dat onzeker is of ze effectief zijn omdat er nog maar beperkt of geen effectonderzoek naar is gedaan. Ook Blonk et al. (2015) komen tot een vergelijkbare conclusie. Dit laatste rapport wijst bovendien op de grote heterogeniteit van effecten die vaak achter de in onderzoek gevonden, lage gemiddelde effecten schuilgaat. Een instrument als ‘begeleiding’ kan een grote overkoepelende noemer zijn voor een aantal heel verschillende aanpakken, zonder dat beschikbare onderzoeken deze variatie waarnemen in hun effectmeting. We kunnen daarmee niet uitsluiten welke vormen van begeleiding voor bepaalde groepen werklozen effect hebben. Als we echter onvoldoende weten over effecten van aanpakken, kan je logischerwijs ook niet concluderen dat het allemaal zinloos is. Hooguit zou je kunnen pleiten voor meer en beter onderzoek, wat het CPB overigens ook doet.
Het huidig integratiebeleid is geen eindproduct
Als we ondanks deze kanttekening de conclusie accepteren dat het huidige re-integratiebeleid gemiddeld genomen maar beperkt effectief is, is een belangrijke vraag of dit beleid misschien verbeterd kan worden. Zijn de opties om werklozen effectief te ondersteunen uitontwikkeld en uitgetest of is er nog ruimte voor leren en innovatie in dit veld?
Ik denk dat die ruimte er nog is. Wel denk ik dat we veel serieuzer moeten zoeken naar en investeren in verbetermogelijkheden voor het re-integratiebeleid. Verbetermogelijkheden kunnen in een aantal richtingen gezocht worden.
Interventies moeten beter gericht worden op doelgroep
Ten eerste betreft dit de matching van werklozen met interventies. Terecht constateert het CPB dat er waarschijnlijk winst valt te behalen in het beter matchen van werklozen met beschikbare vormen van ondersteuning. De vraag daarbij is wel wat relevante kenmerken zijn om op te matchen. Het CPB adviseert om profilingsystemen te ontwikkelen op basis van effectonderzoek. Als effectonderzoek relevante variatie in de uitvoering over het hoofd blijft zien, zal de voorspellende waarde van dergelijke systemen echter beperkt zijn.
Een alternatief is om matchingsmethodieken van uitvoerders verder te ontwikkelen, zodat zij beter gefundeerd beslissingen nemen over de inzet van instrumenten. Spies et al. (2016) pleiten bijvoorbeeld voor een matchingsmethode die beter rekening houdt met het type werkzoekende langs de assen ‘willen’ en ‘kunnen’, vanuit de empirische constatering dat hier in de huidige praktijk te weinig rekening mee wordt gehouden. Voor gemotiveerde werkzoekenden hebben bijvoorbeeld interventies die motivatie ontwikkelen of gedragsprikkels uitdelen weinig meerwaarde. Inzet op ontwikkeling van vaardigheden kan nuttig zijn, maar wel op basis van een goed beeld van de vaardigheden die om ontwikkeling vragen. Hoe logisch dit ook klinkt, in de huidige werkwijze van veel gemeenten is een dergelijke vorm van maatwerk niet vanzelfsprekend.
Ten tweede is verbetering mogelijk door middelen gerichter in te zetten voor de groepen die het niet op eigen kracht redden, vanwege hun positie op de arbeidsmarkt of andere sociale problemen. De beperkte effectiviteit van het huidige beleid is naar mijn mening deels te wijten aan het feit dat uitvoeringsorganisaties de afgelopen jaren vooral hebben geïnvesteerd in relatief kansrijke groepen. Ook veel onderzoek gaat over interventies voor kansrijke werklozen, zoals groepen die pas kort in de WW zitten. Inmiddels is wel duidelijk dat bij deze groepen weinig effect valt te behalen, omdat ze merendeels op eigen kracht werk vinden.
Het ontwikkelen van effectieve ondersteuning aan kansarmere groepen is per definitie een complexe opgave. Het potentiële rendement van arbeidsmarktbeleid is voor betrokkenen zelf en voor de samenleving wel veel hoger als we erin slagen juist voor deze groepen effectievere methoden te ontwikkelen. Dit vraagt waarschijnlijk om een integrale benadering van werkloosheid, bredere sociale problematiek en motivering van werkgevers. De vraag welke eisen succesvol integraal werken aan professionals en hun onderlinge samenwerking stelt, is nog grotendeels onbeantwoord. Deze vraag verdient daarom nader onderzoek.
Zonder concrete baanperspectieven zijn trajecten zinloos
Ten derde kan de betrokkenheid van werkgevers bij re-integratie verbeterd worden. Veel onderzoek betreft methoden die zich alleen op de werklozen richten. Maar zonder concrete baanperspectieven zijn trajecten richtingloos. Juist voor kwetsbare groepen is het verkrijgen van toegang tot werkgevers vaak problematisch. Behoudens onderzoek naar loonkostensubsidies, weten we echter nog veel te weinig van goede manieren om werkgevers bij re-integratieprocessen te betrekken.
Rol en werkcondities van uitvoerders is doorslaggevend
Ten vierde is het van belang om meer aandacht te besteden aan verbetering van de belabberde organisatorische condities waaronder veel uitvoerders hun werk moeten doen: te hoge caseloads, ondoordachte resultaatsturing en onproductieve fragmentatie van werkprocessen maken het uitvoerders uitermate lastig om daadwerkelijk effectief te zijn, ongeacht hun expertise en inzet (van Berkel & Knies, 2016).
Ten slotte is naar mijn mening verbetering alleen mogelijk als uitvoerders hierin een actieve inhoudelijke rol krijgen toebedeeld en gestimuleerd worden om aan kennisontwikkeling bij te dragen. Een professionaliseringsaanpak die zich alleen richt op implementatie van abstracte kennis uit effectonderzoek acht ik weinig kansrijk. Ook de praktijkkennis van uitvoerders moet op waarde geschat worden. Deze praktijkkennis is niet boven kritiek verheven, maar vormt wel een essentieel onderdeel van het beter begrijpen van de impact van verschillende vormen van ondersteuning. Idealiter organiseren uitvoeringsorganisaties en uitvoerders daarom hun eigen leerprocessen, waarbinnen de confrontatie van algemene inzichten uit effectonderzoek met praktijkinzichten centraal staat. Alleen zo kunnen oplossingen worden ontwikkeld die in specifieke situaties effectief, uitvoerbaar en verantwoordbaar zijn.
Volledig stoppen met investeren in kwetsbare groepen is geen optie
Zou re-integratie echt effectiever worden als deze suggesties worden opgevolgd? Natuurlijk weten we dat niet zeker. Volledig stoppen met investeringen in kwetsbare groepen is echter een weinig aantrekkelijk alternatief. De groep burgers met een kwetsbare positie op de arbeidsmarkt wordt zoals CPB ook heeft onderzocht naar verwachting immers alleen maar groter in de komende jaren (De Graaf-Zijl, et al., 2015). Daarmee stijgt ook het risico op toename van armoede en sociale uitsluiting, zeker als participatie in betaald werk als belangrijkste vorm van maatschappelijke deelname beschouwd blijft worden.
Laten we dus vooral slimmer gaan investeren in verbetering van de uitvoering van re-integratie en het definitieve oordeel over het nut hiervan nog even uitstellen.
Paul van der Aa is lector ‘inclusieve arbeid en kwetsbare burgers’ aan de Hogeschool Rotterdam.
Bronnen
Berkel, R. van, & Knies, E. (2016). Performance Management, Caseloads and the Frontline Provision of Social Services. Social Policy & Administration, 50(1), 59-78.
Blonk, R., van Twuijver, M., Ven, H. van de, & Hazelzet, A. (2015). Quickscan wetenschappelijke literatuur Gemeentelijk Uitvoeringspraktijk. Leiden: TNO.
CPB. (2016). Kansrijk arbeidsmarktbeleid. Den Haag: CPB.
Graaf-Zijl, M. de, Josten, E., Boeters, S., Eggink, E., Bolhaar, J., Ooms, I., Woittiez, I. (2015). De onderkant van de arbeidsmarkt in 2025. Den Haag: CPB
Spies, H., Tan, S., & Davelaar, M. (2016). De jeugd maar geen toekomst? Naar een effectieve aanpak van sociale uitsluiting. Amsterdam: SWP.
Weel, I. (2016). Begeleiden van werklozen heeft bitter weinig effect. Trouw: 21 april.
Foto: Sebastiaan ter Burg (Flickr Creative Commons)