De overheid houdt toezicht op het doen en laten van de burgers. De klassieker in toezichtsland is het schizofrene Kamerlid. Het Kamerlid in kwestie pleit de ene dag vurig voor toezicht op basis van vertrouwen. Maar dan is er opeens ergens een fraudegeval. Even later eist hetzelfde Kamerlid op hoge toon zero tolerance op fraude. Waarna toezicht op basis van wantrouwen volgt. Maar wat kost toezicht op basis van wantrouwen onze samenleving eigenlijk? Hier een top 10 in willekeurige volgorde van belangrijkheid.
1. Overbodig personeel
Als we alleen al in de zorg kijken naar personeel dat moet toezien dat alles goed verloopt: we hebben de NZa, het Zorginstituut, het CIZ, de verzekeraars, VWS, de gemeenten, de ACM, het CAK en de Inspectie. En dan ben ik er vast nog een paar vergeten. Er valt geen goede rekensom te maken, maar zonder twijfel levert wantrouwen emplooi aan tienduizenden mensen. Nu zijn niet al die mensen overbodig bij toezicht op basis van vertrouwen. Vertrouwen is geen naïviteit immers, en sommige vormen van toezicht zijn gewoon heel nuttig. Mijn wilde gok is dat niettemin zeker de helft overbodig is. Iets dergelijks zal gelden voor de sociale zekerheid en de schuldenindustrie.
2. Administratieve lasten stapelen zich op
De lasten slaan niet alleen neer bij de ambtenaren die toezicht houden, en in het gevolg bij de rest van de overheid: beleidsambtenaren en de rechterlijke macht. Ook mensen en organisaties die onder toezicht staan hebben last van het controlecircus. Recent was er een uitzending van het tv-programma Kassa waaruit bleek dat een hoogopgeleide en ervaren patiënt anderhalve dag per week kwijt was aan de administratie van haar pgb. Een pervers voorbeeld omdat juist het pgb is bedacht om mensen vrijheid en keuze te gunnen. De vrijheid wordt zo wel heel duur betaald.
3. Zelfredzaamheid aangetast
Verplaats je in iemand die in de bijstand zit. Het wantrouwen leidt tot aanvullende stress en daarmee tot een lager doenvermogen. Voor de bijstand leidt wantrouwen precies tot het omgekeerde als waarvoor het toezicht is bedoeld. In plaats van de kans te vergroten dat mensen uit de bijstand komen, wordt die verkleind.
4. Kwaliteit van leven daalt
Niet alleen mensen in de bijstand ondervinden de nadelen van wantrouwen. De psychologische effecten op mensen die met wantrouwen worden bejegend, variëren van aantasten van je zelfvertrouwen en identiteit tot stress en gezondheidsklachten. Bovendien is wantrouwen besmettelijk. Als jouw baas je niet vertrouwt, vertrouw je hem of haar ook minder en word je argwanender richting je omgeving.
5. Suboptimale voorzieningen
Wantrouwen impliceert vaak systeemdenken. Niet de behoefte van de patiënt, de organisatie of de cliënt staat centraal, maar wat het systeem op de meest efficiënte manier kan verschaffen. Het gevolg is dat de voorzieningen suboptimaal zijn, want niet op het probleem gericht, maar op de efficiëntie van het systeem.
6. Innovatie daalt
Omdat wantrouwen angstig maakt, zullen innovatieve ideeën minder snel tot stand komen. Een voorbeeld is een zorgverzekeraar die veel bewijs vraagt voor men tot vergoeding van een nieuwe behandelmethode overgaat. Bij dure medicijnen snap je de strengheid, maar bij innovatieve behandelmethoden is meer lucht nodig. Nieuwe ideeën - ook als ze extreem kansrijk zijn - hebben per definitie nog niet veel bewijs te overleggen en zullen op deze manier gefrustreerd worden.
7. Politiek gedoe
Omdat toezicht op basis van wantrouwen vaak complex is, levert het regelmatig politiek gedoe op. En dan doel ik niet alleen op de toeslagenaffaire, de moeder van al het gedoe. Bij het pgb-drama waren er zorgverleners die lange tijd geen geld kregen, dreigende faillissementen, talloze patiënten die aangewezen waren op hulp en die in paniek raakten en de Tweede Kamer die de verantwoordelijke staatssecretaris Martin van Rijn tientallen malen naar de Kamer sommeerde. Van deze reconstructie van het NRC krijg je tranen in je ogen.
8. Onterecht fraudeur
Als het wantrouwen groot is en het systeem complex, wordt elk foutje uitgelegd als fraude met bijbehorende sancties. Het is goed of fout. Voor grijstinten bestaat geen ruimte. Ook hier beperkt de ellende zich niet tot de toeslagenaffaire. Veel systemen kennen het digitale karakter van een automatische boete bij een overtreding, ook als de overtreding niet bewust is, geen schade oplevert of er andere contextuele redenen zijn om de boete niet op te leggen.
9. Werkplezier, arbeidsmarkt
Uitvoerders die onzinboetes opleggen en niet werken met de menselijke maat worden daar zelf doorgaans niet vrolijk van. In de context van werkplezier, verzuim of een krappe arbeidsmarkt, is werken met vertrouwen daarom veel beter.
10. Een samenleving van wantrouwen
Toezicht op basis van wantrouwen heeft bredere implicaties. Burgers voelen een grotere afstand ten opzicht van de overheid en de politiek, en landen kunnen uiteindelijk zo afglijden van een high trust naar een low trust society. En we weten van Fukuyama dat alleen landen waar het vertrouwen groot is, kunnen floreren.
Levert het wat op?
Na het lezen van deze naargeestig lange lijst ellende die toezicht op basis van wantrouwen oplevert, zul je wellicht denken: maar levert het ook iets op? Het ontluisterende antwoord is: best weinig. Het enige dat ik kan bedenken is dat fraude wordt bestreden. Bij wijze van illustratie: de fraude bij de toeslagenaffaire ging slechts om 0,2 procent van het bedrag aan uitkeringen, waar ook nog veruit de meeste burgers die voor fraude werden gestraft dat helemaal niet doelbewust deden (en dus eigenlijk geeneens fraude genoemd mag worden).
Top 10 mooie dingen
Ik heb niks tegen fraude bestrijden, in tegendeel. Maar als we echt niets beters kunnen bedenken dan het optuigen van een systeem dat leidt tot een top 10 van ellende, dan doen we echt iets niet goed. Maar hoe dan wel? Ik pleit voor het combineren van twee principes.
Het eerste principe is ‘veel vertrouwen, flinke straffen’ (high trust high penalty). Door het vertrouwen vermijd je de top 10 en door de straffen pik je fraude toch op. Let wel, flink straffen betekent niet bij ieder wissewasje ingrijpen, want dan trap je in dezelfde valkuil als het huidige systeem. Als het vertrouwen lijkt te worden geschonden, vindt een gesprek plaats. Pas bij bewuste misleiding volgt een straf.
Het tweede principe is ‘pas toe of leg uit’ (comply or explain). De pas toe-kant betekent dat de regels in principe gevolgd moeten worden. De leg uit-kant geeft de vrijheid af te wijken als je het uit kunt leggen. Dat geldt zowel voor de toezichthouders als de ondertoezichtgestelden. Ik zou zeggen laten we het eens proberen. Wie weet kom ik dan volgend jaar met een top 10 van mooie dingen die dit oplevert.
Marcel Canoy is hoogleraar aan de VU op het gebied van gezondheidseconomie en dementie, en adviseur van de ACM.