Nu de gemeenteraadsverkiezingen voorbij zijn en de collegeonderhandelingen grotendeels afgerond zal in een aantal gemeenten de vraag op tafel komen te liggen of men wil samenwerken of zelfs samengaan met andere gemeenten. Inwoners zelf zitten hier meestal niet op te wachten maar vanuit rijk en provincie wordt gesteld dat gemeentelijke schaalvergroting noodzakelijk is voor het effectief en efficiënt kunnen leveren van allerlei voorzieningen. Daarover zo meer. Naast effectiviteit en efficiëntie is namelijk ook de vitaliteit van de lokale democratie en dus de politieke participatie en betrokkenheid van inwoners bij hun gemeente uiteraard van groot belang. In de discussie over nut en noodzaak van gemeentelijke herindelingen blijven deze aspecten helaas echter vaak onderbelicht. Dat is jammer omdat hier juist veel onderzoek naar is gedaan zowel in binnen- als buitenland.
Eenduidige resultaten van onderzoek: participatie neemt af
De resultaten van al deze onderzoeken zijn vrij eenduidig: de participatie, betrokkenheid en tevredenheid van inwoners met het lokale bestuur neemt af naarmate de gemeente (of andere bestuurlijke eenheid) groter is. Inwoners van gemeenten met minder dan tienduizend inwoners hebben bijvoorbeeld drie keer zo vaak contact met politici als de bevolking van gemeenten met meer dan honderdduizend inwoners en de representativiteit van deze ‘participanten’ is in de kleinere gemeenten ook nog eens groter. Hoe kleiner de gemeente hoe hoger ook de opkomst bij verkiezingen.
Niet verwonderlijk dus dat in gemeenten die niet lang geleden een herindeling hebben ondergaan veel inwoners van mening zijn dat ze sindsdien een grotere afstand tot het gemeentehuis ervaren en zich minder bij de lokale politiek betrokken voelen. Men kent niet langer de bestuurders en politici op het gemeentehuis en de gemeentepolitiek is minder interessant geworden omdat het ook over dorpen en zaken gaat waar men niet veel van weet en waar men zich niet bij betrokken voelt. Ook deze percepties worden bevestigd in onderzoek naar de effecten van herindelingen waaruit blijkt dat inwoners van heringedeelde gemeenten op allerlei indicatoren voor politieke participatie minder gunstig scoren dan inwoners van gemeenten die buiten de herindeling zijn gebleven.
Herindelingen lijken de kosten juist te verhogen en prestatie te verlagen
Maar herindelingen worden vaak als een noodzakelijke voorwaarde gezien voor het kunnen overdragen van extra taken vanuit het rijk naar de gemeenten. Alleen gemeenten van voldoende omvang zouden de benodigde bestuurskracht hebben voor het kunnen uitvoeren van deze extra taken. Bovendien zouden grote gemeenten efficiënter kunnen werken vanwege schaalvoordelen. Toch zien we van deze vermeende voordelen niet veel terug als we afgaan op allerlei onderzoeksresultaten. Daaruit blijkt dat ook een aantal jaren na de herindeling de heringedeelde gemeenten op diverse beleidsterreinen slechter scoren dan niet-heringedeelde gemeenten. Daarnaast liggen de gemeentelijke uitgaven op de lange termijn, dat wil zeggen vier of meer jaar na de fusie, ook nog eens tussen de 10 en 20 procent hoger. Kortom, herindelingen en bestuurlijke schaalvergroting lijken, als we tenminste afgaan op de feiten, de prestaties van gemeenten te verlagen en de kosten te verhogen.
Inwoners hebben goede redenen zich te verzetten
Inwoners hebben dus goede redenen om zich te verzetten tegen herindelingen en dat doen ze ook. Als inwoners via een gemeentelijk referendum de mogelijkheid wordt aangeboden voor of tegen een herindeling te stemmen kiest de bevolking bijna altijd voor de status quo. Maar hogere bestuurslagen, vooral de provincie, zijn in staat hun ‘doorzettingsmacht’ te gebruiken om herindelingen af te dwingen. Vandaar dat ondertussen het aantal gemeenten is gedaald van 1015 in 1950 naar 403 nu en de door het Rijk gewenste ondergrens voor het aantal inwoners van een gemeente – vreemd genoeg wordt er overigens nooit gesproken over een bovengrens – de afgelopen decennia geleidelijk is opgekrikt van 2000, 5000, 10.000, 20.000 naar 40.000 inwoners. Het gemiddeld aantal inwoners per gemeente is sinds 1950 verviervoudigd van 10.000 naar 40.000, terwijl een gemiddelde Europese gemeente ongeveer 5000 inwoners groot is. Het huidige kabinet streeft zelfs naar 100.000-plus gemeenten en wil ook de provincies vervangen door vijf ‘landsdelen’.
Deze aanzienlijke schaalvergroting zou dus noodzakelijk zijn voor het verstevigen van de zogenaamde ‘bestuurskracht’ maar als we het nuchtere resultaat van het empirisch onderzoek op dit terrein in ogenschouw nemen is deze zo gewenste opschaling toch vooral heel moeilijk te begrijpen. Kleine gemeenten presteren immers op allerlei indicatoren beter dan de grote en de kleinste gemeenten doen het niet zelden ook nog eens het beste en dat geldt zeker niet alleen voor de snelheid waarmee ze hun verkiezingsuitslagen bekend kunnen maken. Ook het feit dat er toch aardig wat kleine en welvarende soevereine landen zijn die nog niet de helft (!) van het aantal inwoners hebben dat dit kabinet noodzakelijk acht voor het garanderen van voldoende ‘bestuurskracht’ voor een Nederlandse gemeente geeft te denken. Als een land als Liechtenstein met nog geen 40.000 inwoners blijkbaar voldoende bestuurskracht in huis heeft om succesvol te zijn, waarom moeten Nederlandse gemeenten, met nog geen fractie van de bevoegdheden en verantwoordelijkheden van deze soevereine staat, dan per se opschalen naar een meer dan dubbel inwonersniveau?
Kortom, de ‘bestuurskrachtstheorie’ en de daaraan gekoppelde noodzaak van opschaling en herindelingen wordt al enige tijd in twijfel getrokken door allerlei onderzoekers op dit terrein maar blijkt voor deze waarschuwingen min of meer resistent te zijn. Met het opschalen en professionaliseren van de gemeentepolitiek en het gemeentebestuur komt de burger zelf steeds meer op afstand te staan met als resultaat dat de bureaucratie de democratie meer en meer gaat domineren en de ‘bestuurskracht’ de burgerkracht – de bereidheid van burgers om zelfstandig of samen hun toekomst vorm te geven – uitholt. Ondertussen gaan de herindelingen en andere bestuurlijke opschalingen door. Een van de onderzoekers, professor Denters, noemt dit treffend ‘het succes van falend beleid’, maar we zouden het wellicht beter ‘bestuurlijke koppigheid’ kunnen noemen.