ANALYSE — Vluchtelingenbeleid: Nederland leert beter van zijn fouten dan België

De vraag hoe je asielzoekers het beste kunt opvangen, valt niet in twee zinnen te beantwoorden. Maar als onderzoekers de weg tonen naar wat wel of niet werkt, dan zou het beleid dat pad moeten volgen. Belgisch expert Dirk Geldof vergelijkt Belgisch en Nederlands beleid en vindt dat de Nederlanders het beter doen dan de Belgen.
Door Dirk Geldof

De opvang en integratie van asielzoekers in Europa beleeft momenteel opnieuw heftige tijden. Veel opvangnetwerken voor asielzoekers zitten vol. In België moeten honderden vluchtelingen in het najaar van 2021 eerst nachten op straat doorbrengen voor ze de kans krijgen om zich te registreren in het Klein Kasteeltje, het Brusselse aanmeldcentrum voor asielzoekers. Recent sloeg Vluchtelingenwerk Vlaanderen daarover nog alarm (Temmerman 2021), maar de situatie bleef wekenlang aanslepen.

In Nederland slapen asielaanvragers in het aanmeldcentrum in Ter Apel geregeld op stoelen, omdat er gewoon geen plek voor ze is (Kamerman 2021). De oorzaak ligt niet zozeer bij de langzaam stijgende instroom, maar bij een veel te trage uitstroom. Het duurt veel te lang voor asieldossiers behandeld worden.

Gelijktijdig met de Vlaamse alarmkreet verscheen in Nederland het SCP-rapport In uitvoering. Een analyse van het op statushouders gerichte beleid en wat er nodig is om dit beleid te verbeteren (Dagevos, Schans & Uiters 2021). Ook al verschillen Nederland en België op heel wat punten in de aanpak van het asielbeleid, toch kan ook België veel leren uit dit onderzoeksrapport. Nederland leert tot op heden beter van z’n fouten en stuurt het asielbeleid gericht bij op basis van wetenschappelijke inzichten.

Snelle Nederlanders doen veel onderzoeken

Met de asiel- of opvangcrisis van 2015 piekte het aantal asielaanvragen in West-Europese landen. Nederland koos er meteen voor om de impact hiervan ook wetenschappelijk op te volgen. Hoe verging het die vluchtelingen in Nederland? Dat was de focus van een snel opgestart onderzoeksprogramma. Al in hetzelfde jaar verscheen de beleidsbrief Geen tijd verliezen: van opvang naar integratie van asielmigranten (Engbersen e.a. 2015).

De voorbije jaren volgde er een indrukwekkende reeks onderzoeken van het Sociaal en Cultureel Planbureau (SCP) naar de opvang en integratie van Syrische en andere vluchtelingen in Nederland na de vluchtelingencrisis van 2015. Die rapporten zijn gebaseerd op uitvoerige studies bij vluchtelingen. In uitvoering (2021) is het meest recente rapport in de reeks. Het analyseert het Nederlandse vluchtelingenbeleid, met concrete aanbevelingen over wat nodig is om dat beleid te verbeteren. Opnieuw tekent het rapport enkele beloftevolle opties uit voor het toekomstige asielbeleid.

Een korte periode in de opvang is cruciaal

De belangrijkste bevinding van het onderzoek? Een korte periode in de opvang is cruciaal voor het integratieproces van asielaanvragers. Hoe korter de opvangperiode en hoe zinvoller de tijdsbesteding in de opvang, des te beter de beheersing van het Nederlands en des te gunstiger de arbeidsmarktpositie na de opvang. Langer verblijf in de opvang heeft een negatieve impact op het psychisch welzijn, maar ook op de Nederlandse taalbeheersing en de latere arbeidsmarktpositie.

Toch nam de periode die asielzoekers in de Nederlandse opvang doorbrengen de laatste jaren sterk toe. De oorzaak is de onderbezetting van de diensten die de asielaanvragen moeten beoordelen. Die langere duurtijd van de asielprocedure is geen goede zaak voor de vluchtelingen, maar ook niet voor de ontvangende samenleving.

Hetzelfde beeld zien we in België. Daar duurt een asielaanvraag momenteel gemiddeld iets meer dan een jaar, blijkt uit het antwoord van staatssecretaris voor Asiel en Migratie, Sammy Mahdi, op een parlementaire vraag. Een grote groep vluchtelingen verblijft meerdere jaren in de opvang. Ook de staatssecretaris ziet dat in de toekomst graag anders: hij wil die doorlooptijd halveren.

Maar de weg naar kortere doorlooptijd is nog lang

Maar de weg tussen die beleidsintentie en de dagelijkse realiteit is nog lang. Er is veel bijkomend personeel nodig voor de behandeling van de nieuwe aanvragen en het wegwerken van de achterstand. Zo’n 12.000 asielzoekers wachten immers nog steeds op een achterstallige beslissing, en meer dan 25.000 mensen verblijven momenteel in het opvangnetwerk, in afwachting van de behandeling van hun aanvraag (Fedasil 2021).

Daardoor moesten de afgelopen maanden opnieuw mensen op straat overnachten, omdat ze zich niet konden aanmelden in het Klein Kasteeltje, dat helemaal vol zat omdat de nieuwe vluchtelingen niet konden doorstromen.

Meteen beginnen met integratie is belangrijk

Wat gebeurt er tijdens het verblijf in de asielopvang? Het is belangrijk om meteen aan integratie te werken, stelt de Nederlandse beleidsbrief (Engbersen e.a. 2015). Activiteiten als taallessen en vrijwilligerswerk dragen bij aan een betere start van vluchtelingen. Hier kan België veel leren van Nederland.

In Nederland hebben asielzoekers met een hoge kans op erkenning recht op Nederlandse taallessen door gecertificeerde docenten. De asielaanvragers met een kleinere kans kunnen taalles krijgen van vrijwilligers. Het project Voorinburgering bereidt voor op een latere inburgeringscursus en maakt van het opvangbeleid een opstap naar het integratiebeleid. Het laatste SCP-rapport pleit voor meer mogelijkheden om tijdens de opvang betaald werk te verrichten, bijvoorbeeld in sectoren met personeelsschaarste.

In België staan opvangbeleid en inburgeringsbeleid verder uit elkaar

In België staan het opvangbeleid en het inburgeringsbeleid veel verder uit elkaar. Dat heeft te maken met de verkaveling van bevoegdheden: asielbeleid is federaal, terwijl bevoegdheden als inburgering of huisvesting regionaal zijn. Bovendien is er weinig bereidheid om te investeren in (taal)opleiding van asielzoekers, omdat een meerderheid uiteindelijk geen erkenning krijgt. Gekoppeld aan lange asielprocedures zorgt dat ervoor dat asielzoekers een lange periode in onzekerheid leven.

Dat vertraagt de integratie van erkende vluchtelingen. Belgisch onderzoek rond de ondersteuning van vluchtelingengezinnen bevestigt het belangrijkste inzicht uit het Nederlandse rapport: een kortere en beter ondersteunde opvang is cruciaal (Groeninck e.a. 2019).

Nederland wil ook een effectiever spreidingsbeleid

De periode van opvang moet dus niet alleen kort, maar ook kwaliteitsvol ingevuld zijn. Daarom wil Nederland tijdens die opvangperiode de participatiemogelijkheden van asielzoekers versterken. Bovendien wil men een effectiever spreidingsbeleid. Ook hier is het SCP-rapport helder: Nederland moet dat nog sterker ontwikkelen op basis van het onderscheid tussen aanvragers die veel of weinig kans maken op asiel.

De aanvragers met een grote kans kunnen in kleinere opvangcentra wonen, in de buurt van de gemeente die hen later zal huisvesten. Hier zou men direct met taalles kunnen starten en al tijdens de asielopvang in contact komen met de gemeente waar men later zal wonen. Bij de plaatsing van kansrijke asielzoekers moet ook rekening gehouden worden met hun werkkwalificaties en met de lokale werkgelegenheid. Dit doet sterk denken aan het vroegere beleid in België met de Lokale Opvanginitiatieven (LOI’s), waarin asielzoekers kleinschalig werden opgevangen door gemeentelijke sociale diensten. De vorige Belgische regering bouwde die af om de focus opnieuw te leggen op grootschalige opvang, vaak in verouderde en ongeschikte gebouwen.

De Nederlandse beleidskeuzes contrasteren fel met de Belgische

Kortom: Nederland probeert het opvang-, huisvestings- en inburgeringsbeleid veel nauwer met elkaar te verbinden dan België en zijn deelstaten. Al waarschuwt het rapport ervoor dat de uitvoering van die complexe samenwerking de achilleshiel kan zijn: het is voor (lokale) besturen niet evident die afstemming in de praktijk te brengen. Of de ambities gerealiseerd raken, valt dus nog even af te wachten.

De Nederlandse beleidskeuzes contrasteren fel met het asielbeleid van het federale België. Van afstemming tussen de federale overheid en de gewesten of tussen de verschillende Vlaamse beleidsdomeinen als huisvesting, onderwijs of inburgering is weinig sprake. In België zijn het vrijwilligers die de gaten moeten vullen die de Vlaamse overheid laat vallen (D’Eer, Robeyns & Geldof 2019), onder andere door erkende vluchtelingen woonbegeleiding aan te bieden (Goris 2017). In België moeten erkende vluchtelingen namelijk op eigen houtje een woning vinden, op een woonmarkt die zeker in de grote steden steeds meer onder druk staat.

Ook het Nederlandse beleid heeft nog mankementen

Vanzelfsprekend heeft ook het Nederlandse asielbeleid nog mankementen. De huidige inburgeringswet doet een groot beroep op de eigen verantwoordelijkheid van vluchtelingen om zelf een passend taalaanbod te kiezen op een markt van taalaanbieders. Dat aanbod is ondoorzichtig en levert weinig kwaliteit.

Nieuwkomers moeten soms leningen aangaan om hun inburgering te kunnen betalen, wat leidt tot inburgeringsschulden. Er is ook een systeem van boetes voor wie niet voor het inburgeringsexamen slaagde. Die boetes bleven beperkt, vooral omdat meer dan een kwart van de inburgeraars om sociale of medische redenen vrijgesteld wordt van het examen.

Nederland wil de slechte punten wil aanpakken

De sterkte van Nederland is dat ze die slechte punten wil aanpakken. Vanaf 1 januari 2022 treedt er een nieuwe inburgeringswet in werking die beter in elkaar zit dan de huidige. De gemeenten gaan de regie terugkrijgen, waardoor de doorgeschoten eigen verantwoordelijkheid van de asielzoeker minder centraal staat. Gemeenten stellen met alle inburgeringsplichtigen een ‘persoonlijk plan inburgering en participatie’ op.

Volgens de nieuwe wet begint de inburgering al in de asielopvang. Zo zou een doorlopende lijn moeten ontstaan van de asielopvang naar de gemeente. De gemeenten gaan bovendien weer de taalaanbieders selecteren, waardoor de uitwassen van de marktwerking tot het verleden moeten behoren en de kwaliteit van het taalaanbod verbetert.

Vlaanderen kiest de weg die Nederland graag wil verlaten

Ook hier is het contrast met Vlaanderen groot. Daar werd namelijk afgelopen zomer een decreet aangenomen dat de weg kiest die Nederland graag wil verlaten: met onder meer een eigen financiële bijdrage van de inburgeraars en financiële sancties. Het decreet kreeg al heel wat kritiek, zowel van adviesorganen als vanuit het werkveld en de onderzoekswereld (Debruyne 2021).

Misschien moeten de volksvertegenwoordigers in het Vlaams Parlement toch eens de Nederlandse evaluaties lezen?

In zorg, onderwijs en arbeid kan Nederland nog enkele tandjes bijsteken

Om vluchtelingen nog beter te integreren, kan Nederland op de domeinen van zorg, onderwijs en arbeid nog enkele tandjes bijsteken. Zo is er een tekort aan gespecialiseerd en cultuursensitief zorgaanbod. Het SCP-rapport (2021) heeft echter al een advies klaar: meer inzetten op sleutelpersonen uit de herkomstgroepen kan helpen om de kloof te overbruggen, samen met de ruime inzet en financiering van professionele tolken. Dat voorkomt dat taalproblemen de toegang tot zorg bemoeilijken.

Het advies staat in schril contrast met de aanpak in Vlaanderen, waar het aanbod aan tolken de voorbije jaren om ideologische redenen afgebouwd werd (Cautaers 2019). Men wil nieuwkomers niet blijven ‘pamperen’ door hen te gemakkelijk toegang te geven tot tolken en wil hen sterker aansporen om Nederlands te leren. Het onderwijsbeleid blijft in Nederland nog steeds te weinig ontwikkeld op maat van asielzoekers. Toch toont Nederland opnieuw enkele interessante opties aan Vlaanderen. Meer inzetten op taalschakeltrajecten zou een te snelle toeleiding naar technische of beroepsrichtingen kunnen beperken. Ook op het vlak van deelname aan hoger onderwijs wil Nederland beter scoren.

Toeleiding naar werk verloopt in beide landen vaak traag

Voor het arbeidsmarktbeleid hebben in Nederland de steden en gemeenten een grote vrijheid om asielzoekers te bemiddelen naar werk. Er is echter weinig zicht op de effectiviteit van de waaier aan toeleidingsinitiatieven. Net zoals in België verloopt de toeleiding vaak traag en kan de arbeidsmarktparticipatie nog een pak hoger. In België mogen asielzoekers al werken na vier maanden opvang. Maar de toeleiding en begeleiding is vaak ondermaats. Hopelijk betekent de intensere samenwerking tussen Fedasil, federaal agentschap voor de opvang van asielzoekers, en het Brusselse arbeidsbureau Actiris een stap vooruit. Omdat taal bij werk een belangrijke drempel vormt, is starten met taalopleiding tijdens de asielopvang alleszins een sterke aanrader.

Actieve afstemming is in Nederland de opdracht

Het Nederlandse asielbeleid is niet perfect en kan evenmin zomaar in de Belgische context worden gekopieerd. Maar opvallend zijn de Nederlandse pogingen om tot een meer coherent en door onderzoek onderbouwd beleid te komen. De beleidsstructuur is in Nederland eenvoudiger. Is er toch sprake van opgesplitste bevoegdheden, dan is actieve afstemming de opdracht.

Dat is een heel verschil met België, waar asielbeleid voortdurend in de tang zit van bevoegdheidsdiscussies. Om dat te counteren, besliste staatssecretaris Mahdi eind 2020 tot de oprichting van een interministeriële conferentie over Migratie en Integratie – een overlegplatform dat het beleid van de federale overheid en de deelstaten beter op elkaar moet afstemmen. Het is nog te vroeg om te beoordelen of dat de opstap kan zijn naar een meer geïntegreerd migratie- en integratiebeleid, maar voortdurende communautaire debatten werpen een schaduw op eventuele resultaten.

Iets meer urgentie graag

In afwachting daarvan kunnen de Belgen wel wat leren van het SCP-rapport In uitvoering, zeker degenen die de kansen van vluchtelingen willen versterken en hun integratie willen versnellen. Ondertussen zien we dat het afgelopen jaar het aantal nieuwe aanvragen geleidelijk aan weer stijgt, na de drastische daling als gevolg van de coronacrisis. De machtsovername in Afghanistan vergroot de kans op nieuwe vluchtelingen, waarvan een deel Europa zal proberen te bereiken.

Een pragmatische en humanitaire aanpak, met een samenhangend beleid gebaseerd op inzichten uit onderzoek, verdient de voorkeur. En met iets meer urgentie graag, nu we opnieuw met een verzadiging van het opvangnetwerk worden geconfronteerd – voor iedereen die zich wil aanmelden en voor allen die al te lang moeten leven in overvolle asielcentra.

Dirk Geldof is socioloog. Hij is als deeltijd-hoogleraar verbonden aan de Universiteit Antwerpen en werkt als senior onderzoeker aan het Kenniscentrum Gezinswetenschappen (Odisee). Zijn onderzoek is gericht op superdiversiteit, migratie en vluchtelingen.

Dit artikel verscheen op 13 oktober 2021 in een iets andere versie op Sociaal.Net.

 

Bronnen

 

Foto: Patrick Rasenberg (Flickr Creative Commons)